慈善法草案公开征求意见结束 诸多争议如何解决

　　1803条，这是截至11月30日下午6点，慈善法草案(以下简称“草案”)通过中国人大网征集到的意见数量。当天，为期一个月的草案公开征求意见结束。

　　10月30日，草案首次提请十二届全国人大常委会第十七次会议审议，备受社会各界关注的我国慈善行业首部基本法律正式进入立法程序。

　　全国人大内务司法委员会副主任委员王胜明在作草案说明时表示，草案立足我国实际，适当借鉴国外有益经验，不照搬照抄；坚持问题导向，努力解决慈善领域存在的突出问题，增强慈善法的及时性、系统性、针对性和可操作性；确立基本规则，草案对慈善组织、慈善募捐、慈善服务、信息公开、促进措施和监督管理等基本内容都作出了规定；坚持科学立法和民主立法。

　　全国人大常委会委员郑功成在分组审议草案时表示，草案起草过程中，广泛汇集众智，各个参与起草的部门召开过上百次研讨会，公益慈善学术界和实务界人士充分发表意见，这在近年来的立法过程中非常少见。草案框架完整、合理，比如采用“大慈善”定义，首次明确界定慈善概念，专设一章规定慈善信托等，我国慈善事业发展的关键问题在草案中都有重大突破。同时对于慈善组织如何进行信息公开、加强监督管理的规定，回应了公众关切的问题。

　　全国政协委员、清华大学公益慈善研究院院长王名表示，此前学术界希望我国首部慈善基本法律达到的三个要求：解决目前我国慈善行业存在的突出问题、有战略高度、整体上为其他立法留有余地，草案基本上都实现了。

　　草案公开征求意见期间，北京师范大学中国公益研究院、清华大学公益慈善研究院等学术机构以及一些民间公益慈善组织召开研讨会，邀请专家以及参与草案起草的相关人士针对草案发表意见。

　　中国青年报记者日前梳理了这些学术界和实务界对草案的部分意见后发现，个人公开募捐是否受限，通过微博、微信募捐是否合法，在放开公募权的同时规定慈善组织需要经过两年考察期才能获得公募资格是否合理，慈善组织拥有的通过互联网募捐权按照行政区域区别对待是否必要，税收优惠政策如何更具操作性等问题最受关注。

　　 争议第三十一条：个人公开募捐是否受限

　　不具有公开募捐资格的组织或者个人，不得采取公开募捐方式开展公开募捐。草案第三十一条的这项规定被广泛解读为“个人不得通过互联网募捐”，由此引起公众关注，有部分公众质疑，这样规定堵塞了个人通过网络求助的通道。

　　北京大学法学院非营利组织法研究中心主任金锦萍说，根据这项规定，个人直接在互联网上发帖、发微博、公布个人账号为自己或他人募款是不被允许的。“草案这样规定主要是考虑到自然人开展网络募捐可能会出现一些问题，比如求助信息真伪难以辨别、募得善款性质如何界定、善款到了个人账号后的归属等”。

　　金锦萍说，近几年已经出现了由于个人自行通过网络募捐而导致的捐赠人与受赠人产生纠纷的案例。在她看来，还是要区别清楚个人在网络上的求助行为与个人通过网络发起的募捐行为，每个人都应当享有通过网络求助的权利。

　　也有专家认为，个人借助网络直接筹措资金属于个人自助、自救行为，不属于法律意义的募捐行为，草案对此类行为没有限制。

　　草案第三十一条同时规定，个人可以与有公开募捐资格的慈善组织合作开展公开募捐，募得款物由具有公开募捐资格的慈善组织管理。

　　一些专家学者认为，这项规定赋予了个人通过慈善组织获得救助的权利。

　　上海复恩社会组织法律服务中心理事长陆璇就此项规定撰文指出，募捐是个法律概念，不是简单的受赠行为，在台湾地区被称为“劝募”，按照台湾地区的《公益劝募条例》，劝募行为只有具备合法劝募资格的公立学校、行政法人、公益性社团法人、财团法人等四类组织才能实施，而且必须在办理劝募活动前先申请许可，个人是不被允许进行劝募的。

　　在香港，可以申请募捐许可的是税务局认定的“慈善组织”，个人的公开募捐行为也是不被法律允许的。

　　我国两部有关募捐的地方法规同样规定，募捐指的是基于公益事业目的，向社会公众公开募集财产的一种劝募行为。

　　《广州市募捐条例》规定，该条例适用于募捐组织在广州市行政区域内面向社会公众公开募集财产用于公益事业及相关的管理活动；《上海市募捐条例》同样明确规定，“本条例所称募捐，是指基于公益目的，向社会公开募集财产的劝募行为。”

　　陆璇认为，募捐的本质是利他性的。

　　清华大学公共管理学院副教授贾西津认为，因为自身困难在网络上公开求助的个人与捐赠人之间的关系只是普通的赠与合同关系，并不构成“募捐”。虽然他的行为属于向社会公开募集财产，但是筹款的目的不是为了不特定群体，而是为了自己，简单来说，他募款不是为了公，而是为了私。

　　在北京师范大学中国公益研究院举行的研讨会上，全国人大内务司法委员会内务室的有关人士对第三十一条作了解释，在没有法人组织形式的情况下，个人公开向社会募捐，无法确定募得财产的性质，善款使用也完全靠良心，不是靠制度，所以必须限制，但草案并没有限制个人通过网络的求助行为。

　　 公募权放开的名与实：设置两年考察期是否必要

　　草案以列举加兜底条款的形式，规定了设立慈善组织应当符合的条件，不再要求设立慈善组织必须有业务主管部门。这意味着，今后慈善组织登记的门槛或将降低，我国社会组织双重管理体制或将被打破。

　　除了这一重大突破，草案力图放开公募权，确立了公开募捐资格证书制度，规定依法登记满两年、运作规范的慈善组织，可以向原登记的民政部门申请公开募捐资格证书。民政部门经审查，没有发现其受到本法规定行政处罚的，应当发给公开募捐资格证书。

　　草案同时规定，慈善组织开展公开募捐，应当在其登记的民政部门行政管理区域内进行。

　　设置两年的考察期和只能在登记地行政区域进行公募的规定引起广泛关注。

　　列席十二届全国人大常委会第十七次会议的全国人大代表贾旭芝是陕西省一家非公募基金会的理事长，她认为设置两年考察期不合理，“有的慈善组织登记运作了很多年，一直很平庸，有的虽然成立时间很短，但运作效果非常好，人为设置两年期限，有失公平。只要依法登记，规范运作的，就应当允许其公开募捐，而不用另行申请公开募捐资格证书，这样可以降低行政成本，避免权力寻租”。

　　大部分专家学者认为，很多机构在注册时就希望获得公募资格，对公募进行区域限制会导致很多机构都想在省级或者国家级民政部门进行注册，这与现实会产生矛盾。

　　中国扶贫基金会专职副会长王行最表示，慈善组织只要有能力，遵守法律，就可以在全国募捐，不应该做行政区域的限制。

　　贾西津认为，很多国家都有对于公开募捐资格的法律规制，对于公募资格的限定要实现的目的应当是保障公众、捐款人的权利，防止公开募款可能存在的信息欺诈、资金滥用，而不是为了保障谁的募款特权，或者限制谁的社会募款途径，应当基于保证公益活动的公信力为目的来考虑慈善立法规制。

　　 互联网募捐空间有多大：网络募捐分级是否合理

　　4.37亿元，11.17亿人次，这是11月底公布的《2014年度中国网络捐赠第三方平台研究报告》中披露的2014年各类网络捐赠第三方平台募集的善款总额和捐赠人次。

　　中国慈善联合会副会长徐永光认为，我国互联网公益近几年的蓬勃发展，已经使“透明性、选择性和便捷性”对公益的影响得到印证。互联网公益最大的贡献是，没有政府发文，无需出台法律，依照市场化规则，让公益回归民间和理性。

　　草案顺应了这一趋势，规定在省级以上民政部门登记的慈善组织，可以通过其网站或者其他网站开展募捐。在设区的市和县级民政部门登记的慈善组织，可以在其登记的民政部门建立或者指定的慈善信息平台开展互联网募捐。

　　王胜明在作草案说明时表示，这样规定是根据开展网络募捐的必要性和可能性，同时尽量避免重复募捐甚至网络欺诈等现象，初步估算在省级以上民政部门登记的慈善组织已有数千家，基本能够满足我国开展互联网募捐的需要，省级以下民政部门登记的慈善组织数量众多，大多数从事的是慈善服务业务，要求其在民政部门建立或者指定的慈善信息平台开展互联网募捐，有利于互联网募捐的规范化。

　　广东省广州市慈善会秘书长汪中芳认为，以注册地的行政级别来限定慈善组织开展互联网募捐，是一种带有明显“计划”思维的做法，当前大量的市级、区级慈善会自己的网站上都有募捐功能，如果这项规定通过，会有大量的慈善组织受到影响。

　　腾讯公益慈善基金会执行秘书长窦瑞刚建议，当前全球“互联网+”慈善仍处在发展早期，可供借鉴的经验不多，草案应该给互联网募捐留下更多发展空间，不宜规定过细，否则很可能面对法律无法适应现实发展的困境。

　　草案审议中，全国人大代表郑永扣提出，目前有在微信朋友圈、微博的粉丝圈里进行的募捐，发起人不是慈善组织，不具备公开募捐的资格，但是当事人认为这属于亲友之间互助性的一种慈善行为，似乎监管机构也管不着，但是扩散的范围非常大，已经远远超出了亲友互助式的活动范畴，实际上这已经是一种公开募捐了，对于类似这种网络捐赠如何监管应该深入研究。

　　深圳壹基金公益基金会秘书长李劲认为，现实中对公募和非公募的界定是很有难度的，互联网没有地域、空间界限，已经使募款的特定和非特定对象界限变得很模糊。

　　为了防止利用网络进行骗捐，草案除了明确规定骗捐、诈捐行为构成犯罪的，将被依法追究刑事责任之外，规定了广播、电视、报刊以及网络服务提供者、电信运营商，应当对利用其平台开展公开募捐的慈善组织的登记证书、公开募捐资格证书进行验证。

　　李劲认为，公众的善心需要鼓励，对于一些通过网络进行骗捐的现象，政府很难对所有个案进行预防，“政府要做的是，建立一个好制度，让这种行为很难出现”。

　　11月初，民政部官网公布了《民政部、工信部、网信办、新闻出版广电总局关于规范广播、电视、报刊及互联网信息服务提供者、电信业务经营者为社会组织募捐活动提供平台服务的管理办法(征求意见稿)》征求意见，征求意见稿规定，广播、电视、报刊及互联网信息服务提供者、电信业务经营者应当对拟开展募捐的社会组织进行验证，包括查验登记证书和其他能够证明本组织具有募捐主体资格的文件，还应当确保社会组织使用的是本组织的银行账户或第三方支付账户。同时，还应当与通过其平台开展募捐活动的社会组织签订协议，明确双方在平台进入和退出、募捐事项的真实性、捐赠人权益保护等方面的权利、义务和责任。

　　 税收优惠政策的口惠与实至：政策如何衔接

　　作为一部慈善基本法，促进措施自然是不可缺少的部分。草案专设一章规定了促进措施，其中有三个条款规定了慈善组织及其取得的收入享受税收优惠、捐赠人享有税收优惠、境外捐赠物资依法享受进口关税和进口环节增值税优惠、受益人享有税收优惠等。

　　王胜明在作草案说明时表示，经与国家税务总局协商一致，根据十八届三中全会精神和立法法规定，税收优惠的条件、税种、税率等具体规定宜由专门税收法律作出。

　　草案审议过程中，部分全国人大常委会委员建议，有关慈善的税收优惠政策应该在草案中规定得更明确一些，民政部和财政部、国家税务总局的相关政策要衔接好。

　　郑功成表示，慈善学术界和实务界的强烈呼吁，首部慈善事业基本法律能够解决慈善事业的税收优惠问题，这一点很难，这次立法可以解决减免税负的规则和程序问题，但减免税收的种类与税率只能由税法来解决。

　　在他看来，慈善事业发展最关键的促进政策就是税收政策，美国的慈善事业之所以发达，就在于税收政策。美国没有慈善法，只在税法里有一个条款规定对从事公益的减免税收，同时还有另外两个税种，即遗产税和赠与税，这两个税种很自然促使每个人都要理性考虑自己的财富如何更有效处置的问题。

　　“我国慈善事业的发展光靠一部慈善法是不行的，光靠慈善法中有关税收的减免优惠的一些原则性规范也是不行的，还要税法的修改和调整同步跟进，还得要开征遗产税和赠与税这样的税种。”郑功成说。

　　多数专家学者认为，慈善组织的税收待遇问题应由税法统一规定，但相关制度制定过程中不应仅由财政和税务部门主导，《慈善法》对慈善组织享受税收优惠待遇的权利应该更加明确。

　　国家税务总局税收科学研究所副所长靳东升表示，草案涉及了具体的税种优惠政策，而税收问题有专门的法律规定，草案中虽然没有大的突破，但某些方面也有进步，比如税额的结转问题、受益人符合条件享受税收优惠等，这些以前没有涉及。

　　做慈善需要良好的社会秩序、较高的公众道德、明确的法律观念，我国还需要一个逐渐完善的过程。慈善法对相关行为进行规范，税收管理上也会方便很多。

　　贾西津认为，税收法定是方向，现在的问题是，税法还没有关注到慈善免税这一大问题，对于慈善组织可以享受税收优惠政策的认知，以及优惠的认定，远远滞后于社会组织和社会治理的发展水平。有人做过统计，中国社会组织的税收贡献，在总税收中所占比例极小，显然目前慈善领域的税收工具没有被利用好。

　　贾西津进一步解释说，税法并没有把慈善组织的认定以及免税资质衔接好。比如是否依据慈善法一旦认定了“慈善组织”，就当然成为《个人所得税法》和《企业所得税法》里所规定的，得以税前扣除的“非营利性机构”了？慈善法实施以后，目前财政、税务、民政三部门联合针对免税组织资格的认定，以及公益性捐赠税前扣除资格的认定，是不是还用现有名单认定的机制？还是自动和慈善法衔接？这些问题都要在草案下一步考虑。