农地“三权分置”春耕观察

陕西省汉中市南郑县新集镇油菜花海俯瞰 陶明摄/本刊

    近日，《瞭望》新闻周刊记者在春耕一线采访了解到，基层农民普遍反映，农地“三权分置”改革，顺应了农民保留土地承包权、流转土地经营权的现实意愿，实现了集体、承包农户、经营主体三方对土地权利的共享，有利于保障农民权益、激活农业农村发展动力。

    农地“三权分置”改革，是我国土地承包主体与经营主体发生分离，新型农业经营主体逐步成为“务农主力”背景下，在依法保护集体所有权和农户承包权的同时，重点实施两项改革任务：一是加强对土地经营权的保护，稳定经营预期；二是放活土地经营权能，激活相关财产性权益。

    本刊记者获悉，目前，“三权分置”诸项工作探索正在中途，逐步走向成熟需要一个过程。在此期间，相关专家建议，应鼓励各地结合实际，深入研究承包农户和经营主体在土地流转中的权利边界及相互权利关系、完善土地经营权放活配套政策等问题，破解改革中的相关难题。

    经营权重在平等保护

    “三权分置”的基础是稳定承包权，而“稳权”的前提是确权。目前，承包地确权颁证改革正在全国推开，今年试点省份将达到28个，已确权面积近8.5亿亩。《瞭望》新闻周刊记者了解到，各地也在加快配套建立土地流转规范管理制度，完善各级流转交易平台，使承包地“转得出、转得稳”，农民利益得保障。

    随着城镇化、工业化加速发展，农村人地分离、农民分业的格局逐步形成，承包地加速流转给种养大户、家庭农场、专业合作社等规模经营主体。截至目前，在全国2亿多农户中，超过1/3已流转了土地，规模经营主体正在成为“务农主力”。

    在土地流转过程中，不少规模经营大户也有自己的担忧：一是担心农民反悔，在流转过程中收回土地，怕投入“打了水漂”；二是担心大量农业资产投入没有产权证明，怕合法权益没保障。

    “三权分置”一项重要任务，就是要平等保护经营主体依照流转合同取得的土地经营权。例如，“三权分置”办法就明确，规模经营主体有权在土地流转合同到期后，按照同等条件优先续租承包土地。

    “通过土地确权，农户转出土地心里有底了，而通过保护土地经营权，规模经营者转入土地，也能吃下‘定心丸’。”重庆梁平区青垭村大户祝家财最近流转土地300多亩，发展山羊规模养殖。在与农民签订土地流转合同时，就明确写入了“合同到期，优先续租土地”的条款，“之所以要写入这一条，就是因为养殖场投入近2000万元，投资大，回报周期长，如果能在流转期限到期后，优先续租，未来的经营就更有保障。”

    “三权分置”平等保护经营权的另一项举措，是明确提出规模经营主体经承包农户同意，有权建设农业生产、附属、配套设施，并依照流转合同约定获得合理补偿。基层干部群众认为，这一举措很及时，解决了土地流转中的现实难题。

    不少农业企业在发展效益农业过程中，投入了大量资金用于生产大棚、生态温室等农业附属设施建设。重庆开州区泰旭农业开发公司总经理蒋开均向本刊记者表示，为繁育冷水鱼，公司修建了200多亩高标准养殖鱼塘。以前他曾担心土地流转期限结束后，这些池塘会成“死资产”，可能被流转土地的农民无偿收回。如今政策支持可以续租，也可按照合同获得补偿。

    权能放活加快农业经营转变

    “在平等保护土地经营权的同时，各地正在加快探索诸如土地股份合作、土地托管等各类放活土地经营权的有效实现形式，着力转变农业经营方式。”在地处三峡库区的重庆涪陵区，《瞭望》新闻周刊记者采访获悉，这个全国土地经营权入股产业化经营试点区县，如今已有不少农户以土地经营权入股合作社或农业企业，量化土地股权，“变现”土地经营权价值。

    重庆三峡笋业有限公司与当地农户合股成立了笋业种植股份合作社，生产竹笋类休闲食品，并配套发展乡村旅游。合作社注册资本500万元，123户农民以土地经营权折价入股，占总股本的15%。入股农户参与合作社经营，采取“股权保底分红＋劳务收入”利益分配机制，每亩地每年分红收入在300元以上。

    土地经营权抵押融资，也是放活经营权权能的重要内容。目前，全国人大常委会已授权允许232个地区试点农村承包土地经营权抵押贷款。本刊记者采访了解到，在甘肃省，截至2016年末，全省已累计发放土地经营权抵押贷款6亿多元。山东省则在潍坊等10多个市积极探索土地经营权融资。

    以确权为基础，甘肃、山东等地还不断完善农地价值评估、抵押登记、交易流转、风险处置等配套政策，逐步形成农地抵押融资服务平台。符合条件的农民贷款，从申请到批准，最短的只需两三天。不少规模经营主体向本刊记者反映，利用土地经营权抵押贷款改善了农业生产条件和投资创业环境，有助于效益农业发展。

    权利边界有待明晰

    “三权分置”重点是要处理好在土地流转中，承包农户与经营主体之间的关系。按照“三权分置”原则，承包权归属承包农户、经营权归属实际经营者。但在基层实际操作过程中，《瞭望》新闻周刊记者也发现，土地承包权、经营权的权利边界尚不明晰，土地流转过程中利益矛盾的协调，仍然缺乏明确、具体的法律或政策说明。

    例如，“三权分置”办法明确“承包农户流转出土地经营权的，不应妨碍经营主体行使合法权利”，同时“支持新型经营主体改善农业生产条件”。在不少经营大户看来，农村土地地块细碎、高度零散。土地流转后，有必要打破田块界限，进行土地整治，方便统一经营。

    在重庆江津区，帝朗农业开发有限公司就流转了200多亩土地种植西瓜、火龙果。“打破土地界限，建设水果生产大棚，是经营者应有的权利。但一些农户担心田坎被平整了，土地流转结束后，找不到自己的地块了，坚决不同意。”公司总经理吴培先向本刊记者解释说，现在不少种植大棚里还保留着农民一家一户的田坎，没法装水利喷灌设施，农业生产自然受影响。

    同时，按照相关试点政策，允许规模经营主体以土地经营权向银行等金融机构抵押融资。但在基层操作中，许多农民认为“土地是自己的”，有的不允许大户“拿自己的地”向银行抵押融资；有的土地经营权抵押成了呆坏账，债权人进行处置时，也与农民发生了不少纠纷。

    最近，重庆一葡萄种植大户以500亩土地经营权向银行抵押，因资金链断裂成为呆坏账。相关金融机构在申请法院对抵押物进行查封时，流转土地的农民就提出异议，认为“大户发生债务违约，不能拿自己的地去抵债”。

    相关业内人士认为，在下一步探索中，基层建议应对土地承包权、经营权具体内涵、权利边界和相互权利关系做出进一步明晰，使基层实践更能有的放矢。

    制度规范“资本入农”

    接受《瞭望》新闻周刊记者采访中，基层干部群众都表示，要让“放活”真正落地见效，关键是要制定完善配套政策，形成系统性发力的格局。

    以土地经营权抵押融资为例，从山东、重庆等地基层反映的情况来看，这一改革试点尚面临着土地价值评估难、评估贵，抵押物处置难、有效变现难等问题。总体来看，银行放贷积极性不高。同时，不少抵押贷款业务需相关担保机构提供担保后，银行才愿发放贷款。贷款人由此还要交纳担保费、风险保证金等，提高了贷款成本，负担不小。

    业内人士认为，土地经营权抵押融资不能搞“单兵突进”，还需完善土地价值评估体系、农村产权流转交易市场、政府银行共同兜底防范风险等配套制度建设，让好政策真正收到好效果。

    作为放活土地经营权的重要内容，一些地区探索土地经营权入股产业化经营项目，但在试点过程中，也暴露出“农民股东”没有实际参与运营、决策、监督；收益分配以保底分红为主，分享产业增值收益的目标尚未完全实现等问题。

    完善土地经营权入股产业化项目，要配套完善经营决策机制、利益分配机制、风险防范机制等，让农民既分享产业增值收益，又可以降低失去土地经营收入的风险，重点把握好股权设置、股权量化、收益分配、风险防控等环节。

    同时，“三权分置”激活土地经营权的一个前提，就是要完善工商资本租赁农地监管和风险防范机制，严格准入门槛，确保土地经营权规范有序流转。

    《瞭望》新闻周刊记者调研还发现，近几年“资本入农”流转土地规模日增，这在“带来资金，缓解农业投入不足；带来技术，提高农产品质量和市场竞争力”的同时，也伴随着隐患和风险。

    比如，一些规模经营主体流转土地后，擅自改变土地用途，以建生产性用房为名，在土地上修筑砖混建筑物，对耕地造成永久破坏；有的项目目的不是发展农业，而是搞“资本运作”，希望通过土地预期增值盈利。由于政府监管缺位，一些“资本入农”项目还下乡骗农。

    据本刊记者采访了解，为了规范“资本入农”行为，不少地区正在积极探索相关政策。重庆部分区县正在试点“资本入农”落地前审查备案制，主要由区县农业部门统筹各方力量，对农业项目的资金实力、项目可行性、预期风险、环保要求等方面进行把关。

    一些东部沿海省市也在尝试土地流转风险金制度，就其目的，一是防止企业因经营不善而中途退出，影响农户的租金收益；二是防止企业擅自改变土地用途，用作处罚金；三是防止企业对土地进行掠夺性经营，损坏土地品质，保证金可作为土地复耕费。