重庆市持续5年推行扶贫义务监督员制度成效显著
2009年以前，我市扶贫资金使用和项目实施与全国多数省区市一样，问题很多。如群众参与度低，扶贫项目申报与建设过程中缺乏有效监督，扶贫资金使用和项目建设不公开、不透明，项目建设质量不高、资金浪费大，甚至出现套取、挪用扶贫资金等严重违纪违规问题，对此群众意见很大。为了解决这些问题，从2010年4月起，重庆市扶贫办在全市有扶贫开发任务的贫困村全面推行村级扶贫义务监督员制度，同时制定了《重庆市扶贫开发村级扶贫义务监督员管理办法》，经市政府法制办审查备案后以正式文件下发执行。5年来，这项制度发挥的作用到底如何？有哪些成功的经验和做法？还存在哪些问题？应当如何改进和深入推动这项制度取得更好效果？近日，市扶贫办组织专门力量带着这些问题作了深入调研。
从调研情况看，成效值得充分肯定。我市在全国率先创设的村级扶贫义务监督员制度经过5年多的实践，广大义务监督员尽职尽责，对本村扶贫资金使用和项目实施进行了全过程监管。5年多来，我市在2300个整村扶贫村（已验收1616个村）投入各类扶贫资金200多亿元，建设扶贫项目近3万个，极大地改变了这些村的生产生活条件，促进了贫困农民的脱贫增收。其间扶贫义务监督员制度的推行对提高扶贫资金使用效益和推进基层民主管理发挥了积极作用。可以肯定的说，扶贫义务监督员参与扶贫资金项目监管一项深受群众欢迎，能够发挥重要作用的群众参与监管方式，是一项得民心、起作用的好制度。
一、赋予权力，明确责任
一项新制度，不论出发点多么好，都需要相应的政策支持。我们在创设义务监督员制度之初就同时考虑了如何把它有效的推行下去，真发挥作用。为此，我们通过法规、文件、和工作要求，实实在在的为义务监督员提供了一套相应的政策支持，赋予了相应权力，同时也明确了责任。
（一）赋予监督权。 在2010年8月施行的《重庆市农村扶贫条例》中就写入了扶贫义务监督员相关内容，《条例》第42条明确规定：“贫困村村民及其推选的代表、义务监督员有权对本村扶贫资金使用情况及使用效益进行监督”。这就从法律的角度明确赋予了义务监督员依法参与扶贫资金项目监督的权利。比如某县一名义务监督员参与监管，村支书不让他参与，说“你凭什么来管闲事”，这位义务监督员理直气壮地回答，我就凭上面的文件要求，我有“小本本”（培训时发的文件汇编），你不信可以打电话给市扶贫办×××，这说明有政策支持的制度设计即使遭遇执行难也会取得预期效果。
（二）赋予履职权。 在《重庆市扶贫开发村级义务监督员管理办法》中明确规定扶贫义务监督员有“列席村两委关于扶贫开发工作的会议，参与本村的扶贫开发项目的民主管理、重要决策及村务公开活动；对村两委及其成员执行扶贫资金管理使用、扶贫项目建设有关规定的情况进行监督，并参与扶贫项目的验收等七大项职责义务。
（三）赋予签字权。 在2010年出台的《重庆市财政扶贫资金使用和项目实施程序规定》中明确规定，村级扶贫项目在报销环节，相关票据须“经村级扶贫义务监督小组审核确认”。
（四）制发上岗证。 经培训合格的扶贫义务监督员我们都要求发给义务监督员上岗证。市扶贫办于2010年统一设计了扶贫义务监督员证样张下发到各区县扶贫办，要求各区县扶贫办统一制证，向有扶贫开发任务的村及时制发放义务监督员证。据参加市级培训的义务监督员反映，有证与没证完全不一样，说“不要小看一个上岗证，那就象尚方宝剑，政府发的才有公信力，好开展工作，你口说无凭，别个不听你的”。
二、着力推动工作落实
5年来，市扶贫办在推动扶贫义务监督员制度落实上做了不少工作。一是抓义务监督员队伍建设；二是抓监管能力培训；三是市级层面大力推动。
（一）健全义务监督员队伍。 我市2010年4月出台的《重庆市扶贫开发村级扶贫义务监督员管理办法》明确规定，义务监督员应当从乡镇和贫困村中未任领导职务的中共党员、人大代表、村民议事代表、复员退伍军人及离退休干部、离职村干部等人员中聘任。市级确定的整村扶贫村在启动扶贫项目规划前必须按要求推选出3-5名义务监督员，报区县扶贫办审核后聘用，同时建立义务监督小组。其目的就是要进一步加强扶贫资金、项目监管，提高扶贫资金使用效益。2009年至2015年，我市共启动整村扶贫村2300个（其中：2009年266个、2010年450个、2011年450个、2012年450个、2013年140个、2014年244个、2015年300个）。2009-2012年每个村的扶贫周期是两年，2013年以后调整为3年。2010年7月底，全市上一轮确定的2000个整村扶贫村普遍建立了村级扶贫义务监督小组，共推选出5351名村级扶贫义务监督员。新一轮建档立卡完成后，我市确定了1919个整村扶贫村，2015年我们在新启动的300个村中建立了扶贫义务监督小组，推选产生扶贫义务监督员919名。
（二）强化监管能力培训。 扶贫义务监督员选出来了，义务监督小组成立了，能否充分发挥作用，就需要通过各种有效方式对义务监督员进行监督能力培训，使他们“知政策、能参与、会监管”，充分发挥监督作用。
在市级层面，我们始终坚持一条，对每年新启动的整村扶贫村，必须为每个村直接培训至少1名扶贫义务监督员，从市级层面把监管工作直接延伸到村，开通监管信息直通车。5年来，无论培训经费多么紧张，市扶贫办都坚持安排，从未间断过。2010年以来，市扶贫办共安排义务监督员培训经费近260万元，培训义务监督员2313名。我们把《重庆市农村扶贫条例》、《重庆市扶贫开发村级义务监督员管理办法》、《重庆市财政扶贫资金使用和项目实施程序规定》等八个与扶贫资金监管有关的文件编印成小册子发给参训学员，并邀请财政、审计和扶贫等部门的专家授课，效果非常好。我们不仅为参训学员提供免费食宿，还报销往返交通费，并给参训学员每天发放20元的误工补助费。各区县也积极配合，有序组织人员参训。比如开县扶贫办，每次市级调训，他们都将各村义务监督员先在县城集中，由县扶贫办安排吃住，李继安主任还亲自召集座谈会、提要求，并请大家吃顿便饭，既密切了干群关系，又推动了工作落实，既给义务监督员加了压，又给他们鼓了劲。
在县级层面，各区县扶贫办也非常重视扶贫义务监督员培训工作。市级培训过的义务监督员约占总数的三分之一，还有三分之二需要区县扶贫办组织培训。主要有三种方式，一是集中培训，部分区县采取集中办班方式培训；二是采取以会代训方式，这是区县采用较多的一种方式，与整村扶贫启动会、项目规划编制会结合起来对义务监督员进行培训，一开始就请他们参与进来，真正实现全过程监管；三是义务监督小组内部传帮带，主要针对个别没有参加培训的义务监督员。参加过市级培训的大多是义务监督小组组长，又有统一的培训资料，义务监督小组内部传帮带也有一些效果。
（三）市级层面大力推动。 一是会议反复强调。市扶贫办对义务监督员制度的重要性和贯彻难度有充分认识，因此，办领导逢会必讲监管，讲监管就一定会强调落实义务监督员制度的重要性，特别是监管工作会、监管培训会更是要重点强调；二是发文推动。2013年5月，市扶贫办针对一些区县不同程度存在的重视程度不够、推动力度不大、工作简单应付、基层流于形式等问题，及时下发了《关于进一步抓好扶贫义务监督员制度落实的通知》（扶贫办发[2013]47号），提出了加强日常管理、提高监管能力等5条要求；三是抓宣传表彰。2012年，我们以市扶贫领导小组办公室名义召开表彰会，隆重表彰了60名优扶贫义务监督员，并在重庆市主流媒体进行了大力宣传。通过宣传表彰，进一步激发广大义务监督员的荣誉感和责任感，使他们更加努力地、更有成效地履行监督职能。同时也提高了社会对义务监督员制度的知晓度和支持度；四是纳入年度考核。市扶贫办将是否按要求建立义务监督员队伍、组织市级培训纳入监管考核内容。市扶贫办还采取电话抽查方式调查评估各区县落实情况。事前我们拟定了调查内容，每个区县随机抽查3-5名义务监督员，并将结果作为评估和指导相关工作的重要参考。
三、监督作用发挥明显
（一）义务监督员能够充分发挥监督作用。 义务监督员实质就是村民代表，受村民之托，为村民服务。扶贫资金是用来解决贫困群众脱贫致富的，义务监督员土生土长，熟悉当地情况，有广泛群众基础，敢于直面问题，具有独特优势，发动他们参与扶贫资金使用与项目实施的全过程监管既是可能的又是可行的，能够取得更好、更直接的效果。从重庆的实践看，义务监督员参与监管的效果显而易见。
（二）义务监督员好比监管部门的“耳目眼线”。 分布在贫困村的义务监督员就好比若干个可移动的全天候智能“摄像头”，不仅探测范围广，而且能起到全方位、多角度、深层次监督作用。市扶贫办培训村级义务监督员时，监管部门的同志就将联系电话向义务监督员主动公开，一是充分信任义务监督员，二是体现市扶贫办敢于直面基层。对义务监督员来讲，拿到市级监管部门电话，就好比拿到尚方宝剑。但是，我们也对义务监督员提出要求，一是遇到问题要多做调查研究，掌握真情况，不能听风就是雨；二是依法逐级反映问题，一般不越级。如果问题严重，经多方反映都没有得到正面回应和解决的问题也可以直接向市扶贫办监督管理处反映。我们体会，村级扶贫义务监督员就好比市、县两级扶贫部门和乡镇的耳目、眼线，他们的作用发挥好了，很多问题就能及时发现、及时研究解决。比如某县一名义务监督员向市扶贫办反映“乡镇组织维修村级公路存在偷工减料，一场大雨之后公路又不通了，反映多次也没人管”，我们请县扶贫办调查核实后迅速进行了整改。
（三）义务监督员成为村支两委的好帮手。 目前一些群众对村干部存在惯性质疑，不管村干部说什么做什么总有些人不相信，总认为有猫腻，总认为村干部想捞好处，群众工作难做。比如武隆县江口镇荆竹村2013年用扶贫资金修村级公路，村干部去找村民协土地，村民就是不卖账。后来请扶贫义务监督员王道力出面与群众沟通。群众认为他无职无权，又不图个啥，说的又在理，就同意调地支持修路。村干部十分肯定义务监督员的作用，称他们是村支两委真正的好帮手，在村支两建设和乡村治理中发挥了积极作用。
（四）义务监督员成为普通群众的代言人。 有了扶贫义务监督员，如果群众对扶贫资金项目有疑问，对扶贫项目实施不满意，就多了一条反映问题的渠道。比如，某村实施扶贫项目，群众发现存在工程质量问题，担心建成后不能发挥作用，就找到义务监督员，要求他加强监督。又如巫溪县某村群众认为村里规划的扶贫项目不是最迫切的，就找到义务监督员反映，请他跟村支两委交涉，最后村里充分尊重群众意愿，重新规划了项目。
（五）义务监督制度已扩展到扶贫培训领域。 市扶贫办从2012年起将村级扶贫义务监督员制度引入到扶贫培训中，在适用技术培训、雨露技工培训、劳动力转移培训、创业培训等培训班中，由人力资源处选定2名义务监督员并与市扶贫办建立直接联系，请他们监督培训机构是否按计划完成教学任务，参训人数有无虚假、是否按有关规定落实补助政策等，每期培训结束时，我们还要求义务监督员在有关报账资料上签字确认其真实性，收到很好效果。为加强义务监督员责任、调动积极性，我们也给义务监督员补助了一点通信费（10天以内的班每人50元，10天以上的班每人100元），花小钱办实事。
四、积极面对存在问题
扶贫义务监督员制度的作用勿允质疑，但是不是就没有问题了呢？答案是显而易见的。从调研情况看，主要有三个方面的问题。
（一）少数干部思想认识不到位。 部分区县扶贫办主任、分管领导认识不到位，认为义务监督员制可有可无，没有下真功夫去推动落实。有的干部怕麻烦、怕引火上身，对贯彻义员监督员制度态度消极。从总体看，各区县扶贫办对这项目工作的重视程度差异较大，扶贫办主要领导重视的，推动落实的力度就大一些，干部就卖力一些，效果就好一些，反之效果就差一些。在村一级，一些村干部觉得麻烦，根本不按要求组织推选。有的虽然按要求推选了，但不主动让义务监督员参与监督，个别村干部还排斥义务监督员。比如某县一名义务监督员打电话反映，说村主任不让他参与监管，还叫他“走开些”。后来我们通过县扶贫办进行了干预，保证了义务监督员依法开展工作。
（二）日常管理工作还比较薄弱。 个别区县扶贫办没有落实专门人员跟踪维护义务监督员队伍，一些区县扶贫办工作时紧时松，管理工作不到位，如没有及时印制和发放义务监督员证，没有及时与义务监督员建立多渠工作联系等。有的因工作没落实就会找一些托词，比如有的干部给我们反映说“光尽义务没人愿意干”等，通过深入调研发现，这些理并不成立。比如武隆县一名义务监督员说：“我当义务监督员又不是为了钱，上回村里修公路，那个包工头拿1000多块钱给我，说叫我睁只眼闭只眼，莫那么认真，我才不要他的钱，要是路没修好遭村里的人骂划不着”。
（三）没有上下合力把牢入口关。 按要求选准人、选对人是落实好义务监督员制度的基础和前提。有的区县扶贫办没有对乡镇和贫困村提出明确要求并加强指导，有的乡镇扶贫干部没有认真对待，有的村干部从内心抵触这项目制度。多种因素导致部分行政村没有按程序推选产生义务监督员，就是村干部指定，还有个别村干部自己推选自己担任义务监督员，后来我们及时发现并进行了制止。
五、仍有较大提升空间
群众参与扶贫资金监管是整个监管链条中的一环，而扶贫义务监督员制度只是落实群众参与监管的一项具体举措，其作用是有限的，我们无意放大。但是，也不能小看这项制度的作用。当前扶贫资金使用问题呈碎片化趋势，项目小、资金少，监管难度大。在这种情况下，群众参与监督就显得更加重要。从调研的情况看，这些问题客观存在且带有普遍性。问题的关键不在于制度设计本身，而在于推动制度落实的机制是不是很好的发挥了作用，如果不起作用或作用不大，这就需要改进工作机制，加大执行力度。市扶贫办面对存在的问题，主动采取措施逐步推动解决。因此，我们有理由相信，只要工作机制对了路，工作措施到了位，扶贫义务监督员制度还将发挥更大作用。
监督管理处
