解读《关于深化拓展五大功能区域 发展战略的实施意见》
5月10日，市委、市政府印发《关于深化拓展五大功能区域发展战略的实施意见》（渝委发〔2016〕16号）。这是新时期指导和引领重庆经济社会科学发展的重要纲领性文件。为深刻把握《实施意见》内涵和精要，相关部门从以下几个方面问题进行了深度解读。
问题1 继2013年市委、市政府作出关于科学划分功能区域、加快建设五大功能区的战略决策之后，时隔三年为什么出台《实施意见》？
解读：“直辖市体制、中等省架构、城乡区域差异大”是重庆的基本市情，统筹城乡区域协调发展始终是重庆科学发展必须破解的重大命题。适应国家区域发展战略、新型城镇化和生态文明建设等新要求，立足重庆市情实际，2013年9月市委四届三次全会作出了实施五大功能区域发展战略的部署。根据资源环境承载力、发展现状和未来发展方向，将全市划分为都市动能核心区、都市功能拓展区、城市发展新区、渝东北生态涵养发展区和渝东南生态保护发展区，明确功能定位，突出首要任务，推动区县科学发展、特色发展、差异发展，加快形成全市一体化科学发展格局。
三年来，全市上下统一思想，合力推进，战略实施取得了明显成效。区县发展活力进一步激发，发展动力加快转换，资源配置效率持续提升，生态文明建设成效凸显，民生工作全面提升，政治生态显著改善，初步形成各功能区域特色发展、差异发展、协调发展、联动发展的良好态势，推动全市一体化科学发展迈出了新步伐。实践证明，五大功能区域发展战略符合中央精神，符合重庆实际，符合发展规律，是重庆协调推进“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局的载体和平台，是贯彻落实新发展理念的路径选择，是推动重庆科学发展的总纲领、总方略。我们必须长期坚持五大功能区域发展战略，并根据实施中出现的新问题、新情况与时俱进不断深化完善。
当前，我市已迈入全面实施“十三五”规划、决战决胜全面建成小康社会的关键时期，面临新形势、新机遇和新任务。中央树立了五大发展理念，作出了实施“一带一路”战略和建设长江经济带等重大部署，对适应、把握和引领经济新常态、加快供给侧结构性改革等方面提出了新要求。尤为重要的是，今年年初习近平总书记来渝视察并发表重要讲话，为重庆把脉定向，强调深入贯彻五大发展理念，明确提出“一个目标”、“两点定位”、“四个扎实”的要求。五大功能区域发展战略作为重庆贯彻落实中央系列重要战略部署的载体平台，必须适应发展新形势，贯彻和体现中央新部署、新精神，与时俱进地不断丰富拓展。为此，为全面贯彻落实习近平总书记视察重庆重要讲话精神，深化拓展五大功能区域发展战略，更好践行新发展理念，引领全市经济社会发展，市委、市政府在总结既有经验成效、深入调研、反复酝酿、广泛听取意见的基础上，出台了《实施意见》。
问题2 如何把握深化拓展五大功能区域发展战略的总体要求？
解读：《实施意见》在第一部分开宗明义地阐述了深化五大功能区域发展战略的总体要求，强调要“牢固树立和贯彻落实五大发展理念，坚持以人民为中心的发展思想，坚持积极主动融入国家区域发展和对外开放新格局，坚持全市一盘棋，坚持统筹城乡区域发展，坚持产业跟着功能走、人口跟着产业走、建设用地跟着产业和人口走，进一步完善区域功能定位，优化空间布局和资源要素配置，促进基础设施互联互通，加快产业转型升级，加强生态建设和环境保护，推动基本公共服务均等化，进一步促进各功能区域特色发展、差异发展、协调发展、联动发展，深入推动全市一体化科学发展”。必须注意把握好以下两个核心内容：
一是必须始终遵循的“四个导向”。即：第一，“牢牢把握如期全面建成小康社会奋斗目标”，这是深化拓展必须紧紧围绕的总目标，强调补齐短板、分类指导、梯次推进，其核心在于实现发展的平衡性、协调性和可持续性；第二，“积极适应、把握和引领经济发展新常态”，这是深化拓展必须深刻领会的阶段特征和必须强力提升的能力素养，其核心在于加快转换发展动力、深入转方式调结构、推进供给侧结构性改革；第三，“自觉遵循新发展理念”，这是深化拓展必须秉承和坚持的发展思路，其核心在于以此拓展发展新空间、构建产业新体系、构建发展新体制、提升发展新境界；第四，“全面融入国家发展大格局”，这是深化拓展必须把握的战略要求，其核心在于紧扣“两点定位”，强调在国家区域发展和对外开放格局中发挥独特而重要作用，在服务全局中发展自己、提升自己。
二是必须努力实现“六个更加”目标。第一，“空间布局更加优化”，到2020年，都市功能核心区、都市功能拓展区、城市发展新区成为国家中心城市的功能载体、富有美丽山水特色的大都市区，渝东北生态涵养发展区和渝东南生态保护发展区生态经济后发优势逐步显现；第二，“资源配置更加高效”，基本构建形成人口有序转移、基础设施共享、基本公共服务均等、生态环保联护联治的区域融合发展新格局；第三，“发展动能更加强劲”，形成加快发展的混合动力，重点区域和重点领域的创新引领带动作用突出，供给侧结构性改革在关键领域取得重大突破，开放型经济发展新空间进一步拓展；第四，“发展特色更加彰显”，到2020年，都市功能核心区服务业增加值占地区生产总值比重达到95%左右，都市功能拓展区战略性新兴产业增加值占全市比重达到65%以上，城市发展新区工业增加值占全市比重达到45%以上，渝东北生态涵养发展区和渝东南生态保护发展区成为绿色发展示范区；第五，“生态环境更加优美”，基本建成碧水青山、绿色低碳、人文厚重、和谐宜居的生态文明城市；第六，“制度体系更加完备”，产业、财政、考核等方面配套政策体系更加精准，跟踪监测、督查督办等工作机制进一步完善。
问题3 深化拓展五大功能区域发展战略的重点任务有哪些？
解读：《实施意见》突出五大功能区域发展战略深化拓展的关键，提出了九项重点任务共33项具体举措。一是完善优化区域功能定位。在坚持既有功能导向不变的前提下，围绕重庆新的战略定位，突出区域特点和优势，强化功能分担，使各区域功能定位更加科学。二是培育壮大区域优势主导产业。按照各区域功能定位，紧扣供给侧结构性改革，进一步优化产业空间布局，推进产业转型升级，引导各区域因地制宜、各有侧重地培育发展主导产业，加快形成区域特色鲜明、分工协同一体、逆序圈层化分布的产业格局。三是统筹优化城市空间布局，强化规划引导和约束，科学划定生产、生活、生态空间，完善功能设施配套，促进城市空间布局更加科学合理。四是全面提升基础设施互联互通水平。强化市域统筹，以交通为重点，健全基础设施规划、建设和运营管理的体制机制，构建起联通顺畅、高效便捷、一体融合的五大功能区域基础设施保障体系。五是积极融入国家区域发展和对外开放战略格局。积极融入国家“一带一路”战略和长江经济带建设，提升都市功能核心区和拓展区开放引领功能，强化城市发展新区开放支撑能力，拓展渝东北生态涵养发展区和渝东南生态保护发展区对外开放空间，在深化对内对外开放中提升各功能区域发展水平。六是切实加强生态文明建设。坚持把绿色作为全市及各功能区域的本底，严守“五个决不能”底线，守住耕地、林地、森林三条生态红线，进一步优化生态空间格局，加大环境治理力度，加强生态保护与修复，筑牢长江上游重要生态屏障。七是着力推进基本公共服务均等化。按照“五个坚持”原则，提高公共服务共建能力和共享水平，保障城乡居民平等获得基本公共服务的权益，促进社会公平正义。八是优化配置资源要素。突出价值规律、竞争机制和供求关系引导，强化政府统筹规划和政策引导，不断提高全市资源要素配置的整体质量和效益。此外，《实施意见》还从强化组织保障、政策、考核、统计、宣传等方面提出建立健全落实五大功能区域发展战略的保障机制。
问题4 深化拓展五大功能区域发展战略，如何完善优化区域功能定位？
解读：《实施意见》着眼于适应和落实新战略定位要求，在坚持既有功能导向不变前提下，围绕习近平总书记提出的“一个目标”、“两点定位”、“四个扎实”要求，进一步完善和细化了各功能区域功能定位，强化功能分担。具体而言：
都市功能核心区：针对创新驱动不足、中心城市功能不强等问题，坚持“注重软实力提升、优化升级服务业结构”的定位思路，进一步明确提出都市功能核心区要“更加凸显国内重要功能性金融中心的核心载体和重庆历史文化名城、美丽山水城市、现代化国际大都市的展示‘窗口’等定位，推动成为高端要素集聚、辐射作用强大的国际大都市风貌展示区”。
都市功能拓展区：针对战略性新兴产业集群须加力培养、区域和产业多点支撑不足等问题，坚持做大经济总量、注重产业发展高端化的定位思路，进一步明确提出都市功能拓展区要“更加凸显西部创新中心、内陆开放高地的核心支撑等定位，推动成为高端产业集聚、创新开放领先的国家中心城市核心载体”。
城市发展新区：针对新型工业化、新型城镇化主战场的功能定位、基础设施承载力不够强等问题，在坚持原有注重产业基地的打造和人口的集聚功能定位思路基础上，《实施意见》提出城市发展新区要“更加凸显国家重要现代制造业基地重要支撑的定位，推动成为全市重要的新增产业和人口集聚区”。
渝东北生态涵养发展区：针对生态环境较为脆弱、特色产业发展不足、基本公共服务相对滞后等问题，坚持“面上保护、点上开发”定位思路，进一步明确提出渝东北生态涵养发展区要“更加突出生态涵养和生态屏障功能，更加凸显重点板块建设和特色经济发展带动，推动成为沿江绿色发展示范区”。
渝东南生态保护发展区：针对特色产业发展不足、生态环境较为脆弱、基本公共服务相对滞后等问题，坚持“面上保护、点上开发”定位思路上，进一步明确提出要“更加突出生态保护和生态修复功能，更加凸显民族地区扶贫开发带动，推动成为武陵山绿色发展示范区”。
问题5 “产业跟着功能走，人口跟着产业走，建设用地跟着产业和人口走”是五大功能区域发展战略始终坚持的基本原则。深化拓展五大功能区域发展战略，如何更好推动产业发展、人口分布、城市空间等相协调？
解读：区域功能定位是产业发展、人口分布、城市空间布局调整优化的依据和主线。紧紧围绕区域功能定位的优化完善，《实施意见》提出了区域优势主导产业、城市空间布局和基础设施建设的优化调整方向和任务。
一是培育壮大区域优势主导产业。《实施意见》着眼于进一步彰显区域特色，紧扣供给侧结构性改革，在坚持既有区域产业分工的前提下，提出了“6+1”传统优势产业、十大战略性新兴制造业、十大战略性新兴服务业和七大特色农业产业链等产业集群（链）在不同功能区域的布局重点。如：都市功能核心区，继续聚焦发展金融服务、国际商务、高端商贸、文化创意等现代服务业，并将发展现代服务业作为主攻方向，培育发展全牌照新兴金融服务业、服务外包、设计研发、咨询、法律等专业服务业；都市功能拓展区，加快发展电子核心基础部件、高端交通装备、新能源汽车及智能汽车等战略性新兴制造业和城市配送及冷链服务、跨境电子商务及结算、总部贸易等战略性新兴服务业；城市发展新区，改造提升汽车、电子信息、装备、化工等优势产业，大力发展机器人及智能装备、高端交通装备、页岩气、MDI及化工新材料、生物医药、环保产业等战略性新兴产业；渝东北生态涵养发展区，发展榨菜、柑橘、草食牲畜、生态渔业、茶叶、中药材等特色效益农业产业链以及生态、人文和养老休闲旅游业，承接发展电子配套、机械加工、纺织服装、特色轻工、绿色食品、中药材加工、清洁能源等特色产业；渝东南生态保护发展区，大力发展生态民俗文化旅游业，培育发展养老休闲旅游业、乡村旅游业，全链式发展草食牲畜、生态渔业、中药材、茶叶、调味品、高山蔬菜等山地特色农业产业，配套发展纺织服装、特色轻工、绿色食品、中药材加工、清洁能源等特色资源加工产业。
二是统筹优化城市空间布局。《实施意见》着眼于空间布局与功能定位、产业布局相适应，提出了统筹全市土地利用、基础设施建设、产业发展、人口规模、环境容量等，推进产城融合，一体化建设现代化大都市，建设渝东北城镇群和渝东南城镇群，推动人口有序转移、合理分布。同时，强调科学规划、合理布局、统筹建设各功能区域公共服务、市政以及商业网点等城市功能设施，促进职住和功能设施匹配平衡，明确提出有序推动都市功能核心区学校、医院等向都市功能拓展区、城市发展新区转移，在都市功能拓展区布局建设一批优质中小学、市级综合医院、大型文化设施和体育场馆，统筹城市发展新区的新老城区公共服务资源均衡配置，分类优化渝东北生态涵养发展区和渝东南生态保护发展区社会公共设施布局等措施。
三是全面提升基础设施互联互通水平。着眼于推动区域联动发展、协调发展，《实施意见》突出交通联通这一关键，提出了强化市域统筹，以交通为重点，健全基础设施规划、建设和运营管理的体制机制，构建起联通顺畅、高效便捷、一体融合的五大功能区域基础设施保障体系。特别强调要推动基础设施规划、建设和运营管理的全市“三统筹”，提高基础设施资源配置和利用效率。
问题6 深化拓展五大功能区域发展战略，如何更好体现重庆在国家区域发展和对外开放格局中具有独特而重要的作用？
解读：全面融入国家发展大战略是深化拓展五大功能区域发展战略的基本遵循之一。《实施意见》除了在总体要求中作了明确外，还将“积极融入国家区域发展和对外开放战略格局”作为九项重点任务之一进行安排部署。着眼于通过扩大开放提升区域发展水平，《实施意见》提出了积极融入国家“一带一路”建设和长江经济带发展，充分发挥在国家战略格局中的作用，优化开放功能平台和载体，充分发挥渝新欧国际铁路、长江黄金水道和“三个三合一”开放平台功能，高标准实施中新（重庆）战略性互联互通示范项目，加快两江新区开发开放，完善内陆型开放经济体系，在深化对内对外开放中提升各功能区域发展水平。
问题7 深化拓展五大功能区域发展战略，如何更好推进建设长江上游生态屏障？
解读：习近平总书记视察重庆重要讲话指出，“（重庆）要深入实施‘蓝天、碧水、宁静、绿地、田园’环保行动，建设长江上游重要生态屏障，推动城乡自然资本加快增值，使重庆成为山清水秀美丽之地”。为贯彻落实习近平总书记重要指示精神，《实施意见》将加强生态文明建设作为深化拓展五大功能区域发展战略的重点任务之一，更加强调全域彰显生态文明理念，提出要将绿色作为全市及各功能区域的本底，坚持生态优先、绿色发展，严守“五个决不能”底线，全面协调推进功能区域生态建设，进一步优化生态空间格局，加强生态空间管控，强化五大功能区域生态调控，深入实施“蓝天、碧水、宁静、绿地、田园”五大环保行动，推进流域生态环保联动，共同建设碧水青山、绿色低碳、人文厚重、和谐宜居的生态文明城市。特别是在五大功能区域生态调控上，差异化地提出了各功能区域生态环保的重点方向和重点领域，通过差异化防控更好提高全市生态文明建设整体水平。
问题8 深化拓展五大功能区域发展战略，如何更好地让全市人民分享经济社会发展成果？
解读：以人民为中心、促进社会公平共享是深化拓展五大功能区域发展战略的题中之义。《实施意见》在指导思想中明确提出“坚持以人民为中心的发展思想”。在重点任务安排时，除了通过完善优化区域功能定位、培育壮大区域优势主导产业、统筹优化城市空间布局、全面提升基础设施互联互通水平等措施来提升效率、促进共享外，《实施意见》尤其关注与人民群众密切相关的民生实事的整体推进，强调补齐社会民生“短板”。《实施意见》将促进基本公共服务均等化作为重点任务之一，明确提出要整合资源集中解决五大功能区域群众反映强烈、急需解决的重点民生实事。对大都市区，重点推进主城区湖库污染治理、背街小巷市容环境整治以及城市棚户区改造等；对渝东北生态涵养发展区和渝东南生态保护发展区，则着力解决基础设施、特色产业、社会民生、生态环保等方面的共性问题，重点推进发展生产、就业扶持、高山生态扶贫搬迁、医疗救助、教育智力扶贫、低保兜底、行政村光纤全覆盖和4G通信网络全覆盖等。同时，提出了建立统筹规划保障机制、完善基本公共服务资源配置机制，强化实现基本公共服务均等化、促进公平共享的体制机制保障。
问题9 如何有效保障五大功能区域发展战略深化拓展能够顺利实施？
解读：战略的推进落实有赖于强有力的政策保障和高效的体制机制保障。一方面，围绕各功能区域重点工作，强化政府统筹规划和政策引导，优化配置资源要素。重点完善基本财力保障，优化分类扶持的财政转移支付体系；优化建设用地供给，推进“多规合一”，实施建设用地供给差别化分类保障；优化金融资源配置，围绕各功能区域主导产业差别化提供金融服务和支持；强化资源要素整合，以重点项目、重点园区、城市片区等为载体，整合财政、土地、资本等各类要素，提高资源配置效率。另一方面，加强统筹协调，建立健全落实五大功能区域发展战略的保障机制。深入研究、有效对接、全面贯彻中央一系列重大决策部署，完善强化组织领导，强化政策支持，强化考核导向和结果运用，强化统计跟踪监测、强化宣传舆论引导等，加快形成更加成熟、更加完善的推动全市一体化科学发展的制度体系。
（本报记者）