学习贯彻新《预算法》深入推进财政改革

素有“经济宪法”之称的新《预算法》将于2015年1月1日起施行
学习贯彻新《预算法》深入推进财政改革

封毅

党的十八届四中全会指出,法律是治国之重器,法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。新《预算法》作为财经领域的根本大法,将于明年1月1日起施行,这是财政制度建设具有里程碑意义的一件大事,也是国家民主法治建设的一项重要成果。财政部门必须以学习贯彻新《预算法》为契机,深入推进财政改革,不断提高依法理财、科学理财水平,更好地服务社会经济发展大局。
预算是财政的核心,预算制度是国家治理体系的重要内容。1994年颁布的《预算法》,从法律上肯定了分税制的改革成果,从根本上奠定了我国现代预算制度的基础框架。但随着社会主义市场经济体制和公共财政体制的逐步建立,财政的总体规模、收支结构、覆盖领域、管理方式等都发生了深刻的变化,原法已经难以适应新的外部环境。特别是党的十八届三中全会以来,全面深化财税体制改革加快推进,跨年度预算平衡机制、政府综合财务报告制度、政府债务纳入预算管理、中期财政规划等一系列新的改革举措陆续推出,可以说力度前所未有。这些都需要有法律授权或者法律明确规定,从中央到地方才有章可循。因此,这次《预算法》的修改,就是要在新形势下推进预算管理的法治化、规范化,就是要更加有效地发挥财政在国家治理中的基础和支柱作用,就是要在全面深化财税体制改革中发挥保驾护航、引领方向的作用。修改后的《预算法》,完成了从“管理法”向“控权法”的转变,政府既是管理监督主体,同时也成为被管理、被监督的对象。
完善四本预算体系 将政府债务纳入预算管理
按照现代政府治理理念,所有财政收支均应全部纳入预算,全面接受审查监督。但是,目前一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社保基金预算四本预算之间仍然存在交叉、重叠的领域,影响了财政资金的统筹使用,也不利于人大的监督。因此,《预算法》不仅强调每本预算应保持相对完整、独立,更强调基金、国资、社保与一般公共预算要相互衔接,加大四本预算统筹力度。
同时,《预算法》将政府债务纳入预算管理,从法律上解决了地方政府债务怎么借、怎么管、怎么还的问题。债务本身并不可怕,关键是要放在阳光下。从重庆的情况看,市委、市政府高度重视、强力管控,坚持“债务要有数、规模要有度、债务要分类、管理要有规、用债要有方、结构要调整、偿债要有责”的原则,确保了政府性债务风险总体可控。下一步,要切实按照《预算法》的要求,开前门、堵后门、筑围墙,真正将政府性债务纳入预算管理,纳入人大、审计监督范围,并同步完善评估预警、应急处置、责任追究制度。
转变平衡机制 把当年预算与长远规划相结合
目前,我国政府预算是年度预算,预算审查的重点是收支平衡、一年一平衡,同时政府要求预算收入征收部门完成上缴任务。这种做法在客观上容易带来预算执行“顺周期”问题,既不利于依法征税,也会影响政府“逆周期”调控政策效果。
针对这个问题,新《预算法》明确要求各级政府不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标,并规定各级政府应当建立跨年度预算平衡机制,一般公共预算可以设置预算稳定调节基金。从财政管理的角度看,设立预算稳定调节基金后有三大利好:有利于稳定年度间收支。超收补充基金,短收调用基金,实现逆周期调节。有利于强化超收管理。超收当年不分配,直接纳入稳定调节基金,作为次年预算安排的来源,人大对超收的监管从后端移到了前端。有利于控制结转结余。连续两年未用完的结转资金,将作为结余资金管理进入调节基金管理,这将有利于资金的统筹使用,盘活存量资金。按此思路,重庆今年将设立预算稳定调节基金,按规定统筹结转结余资金进入预算稳定调节基金,从而逐步建立起跨年度的预算平衡机制。同时,还要按照中央的部署启动试编中期财政规划,把部门规划与财政规划衔接起来,把现行支出与政府长远发展规划结合起来,为经济社会发展赢得更多的可调节空间,实现真正意义上的滚动预算。
硬化预算约束 从严控制政府支出
硬化对政府支出的约束是现代预算管理的灵魂。目前,支出预算约束力不强是一个从中央到地方普遍存在的问题。人大、审计每年都提出预决算差距较大、年初预算刚性不足的问题。
新《预算法》对此有三个呼应:一是要求编实编细年初支出预算。一般公共预算支出,按功能分类要编列到项,按经济性质分类要编列到款。二是强化年初预算约束力。所有支出必须以经过批准的预算为依据,未列入预算的不得支出。三是严格限定预算调整。在预算执行中,各级政府一般不得出台新的增支、减收政策。必须作出的,要在向人大报送的预算调整方案中作出安排,并说明预算调整的理由、项目和数额。按照这些要求,重庆下一步的部门预算编制将作出三个改变:对区县,提高转移支付年初下达数的占比,以便区县年初预算更加完整。对专项,推进项目库建设,减少“钱等项目”的情况。对重点支出,取消与财政收支或者GDP脱钩,避免支出分配的固化、碎片化,增强支出的针对性和有效性。
加强追踪问效 实施绩效与预算挂钩
新《预算法》明确地把“讲求绩效”作为预算编制的五大原则之一,规定各部门、各单位是预算执行主体,对执行结果负责。同时,新《预算法》进一步明确指出,支出预算编制要参考其绩效评价结果。毫无疑问,突出绩效理念、强化资金使用的追踪问效,将成为未来财政管理的大趋势。这就意味着,一方面,绩效将成为贯穿预算编制、执行、监督全过程的理念;另一方面,以后各部门在编制支出预算的时候,部门的钱花得怎么样、效果如何,将成为一个重要的指标。
这项工作刚起步,目前的重点还是在出台制度、建立机制、建立指标体系等基础工作层面。下一步的绩效工作,一是要抓重点,对一些重点部门、重点项目实施绩效管理,以点带面,逐步推开。二是要抓应用,将评价的结果与预算的安排真正挂起钩来,让财政与部门共同提高资金的绩效。三是要抓机制,每一次的绩效评价结果,要及时反馈部门;每一年的绩效情况,要逐步予以公开,形成常态机制。
加快推进预算公开 健全透明预算制度
公开透明是现代财政制度的基本特征,提高预算透明度是现代国家不断努力的方向。回顾这几年,重庆的预算公开已经取得一定进展。今年已经将96个市级部门的预算、52个市级部门的决算向社会公开,所有区县已经公开部门预算,部门预算向社会公开的内容细化到了项级科目。但新《预算法》的要求更近一步,公开的时间大幅提前,公开的内容继续拓展,公开的科目更加详细,对照来看,我们的公开仍有差距。
要真正做到“公开透明”,就必须首先做到“全面规范”。只有把完善预算体系、健全平衡机制、强化预算约束、提高预算绩效的工作做好了,才能够更好地接受人大的监督,接受社会各界的监督。但要提高公开的实效,不仅是要深化改革、加强管理,也要加强解释沟通。财政涉及面非常广、专业性非常强,要在短时间内看懂预算、监督政府收支确实不易。比如面向人大和社会公众的财政报告,既要加大信息量,披露受关注度高的重点项目支出;又要丰富细化图表,让财政数据以及数据与数据之间的勾稽关系一目了然,让人大代表、社会公众能够看清楚、看明白预算,有效监督政府收支。
此外,新《预算法》还就分税制财政体制、转移支付制度、预算管理职权等重大问题进一步予以了明确,其修改几乎涵盖了政府财政的方方面面。当改革进入深水区后,新《预算法》的全面贯彻难免触及一些既得利益,难免触动诸多矛盾和问题。财政部门必须更加牢固地树立法治意识、改革意识、担当意识,本着对人民群众负责、对长远发展负责、对党委政府负责的态度,直面矛盾与问题,勇于开拓、积极作为。随着新一轮财税体制改革的深化,新《预算法》的精神、原则和各项具体规定将逐一得到落实,财政收支活动的管理将更加符合现代政府治理理念,从而为社会经济的持续健康发展奠定坚实的基础。

(作者系重庆市财政局局长)

专家解读

预算改革走进新时代

贾鸿

今年8月,我国重新修订并颁布了新的《预算法》。新《预算法》的颁布,是我国财税体制改革进程中具有里程碑意义的一件大事,标志着我国加快建立全面规范、公开透明的现代预算制度迈出了坚实的一步。
新《预算法》的实施,将进一步推进预算公开透明。现代预算制度讲求公开透明,只有做到预算公开透明,才能将政府预算置于公众的普遍监督之下,从而促使政府合理安排使用财政资金。我国过去的政府预算在公开透明方面做得很不足,每年公布的中央和地方预算报告对于大多数人来讲犹如数字天书,被诟病为“外行看不懂,内行说不清”。为推动预算公开透明,我国近几年也在不断推进预算制度改革。为回应社会公众普遍关注的“三公费用”问题,从2011年开始,中央和地方逐渐实施了“三公费用”公开。预算公开透明,并不仅仅只是公开几个预算项目那么简单,它涉及到预算编制的科学性和合理性,以及预算执行的规范性和精细化管理等问题。新《预算法》的颁布实施,有利于建立公开透明的预算制度,让政府预算在“阳光”底下运行,建立阳光预算和阳光政府。
新《预算法》的实施,将全面深入推进政府预算改革。新《预算法》改进了预算的控制方式,强化了支出预算约束。各级政府向本级人大报告支出预算的同时,要重点报告支出政策内容。预算执行中如需增加或减少预算总支出,必须报经本级人大常委会审查批准。收入预算从约束性转向预期性,各级政府不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标。同时,为适应经济形势发展变化和财政宏观调控的需要,新《预算法》强调各级政府应当建立跨年度预算平衡机制。我国将实行中期财政规划管理,编制多年滚动财政规划,并强化滚动财政规划对年度预算的约束。新《预算法》增加了允许地方政府举借债务的规定,但同时从举债主体、规模等方面作出严格的限制。此外,新《预算法》对完善转移支付制度作出了规定,强调财政转移支付应当规范、公平、公开,以均衡地区间基本财力、由下级政府统筹安排使用的一般性转移支付为主体。新《预算法》有利于提高转移支付资金分配的科学性、公平性和公开性,从而减少“跑部钱进”现象和对地方事权的过度干预,也有利于地方统筹安排预算。可以预见,随着新《预算法》的实施,我国预算工作将迎来新一轮的改革高潮。
新《预算法》的实施,不仅仅是政府预算工作的事,其实也跟咱老百姓的生活密切相关。政府预算的公开透明,让老百姓更加全面、详细地了解预算状况,从而参与到预算的讨论和监督之中,使政府预算安排更加符合社会公众的期望和要求。就重庆来讲,最近几年我市投入大量的财政资金向民生领域倾斜,老百姓在医疗、教育、社保、就业等方面也享受到了实惠。但随着经济社会的发展,群众对生活的期望也在发生改变,并对政府预算提出了新的要求。比如,我市近年家庭轿车拥有量爆发式增长,交通拥挤和停车难的问题越来越突出,这就要求政府增加在交通方面的投入。新《预算法》实施后,老百姓更有机会参与到预算过程之中,我们普遍关心的民生问题更加能够在预算上得到保障,相信我们的生活也会越来越美好。

(作者系重庆工商大学财经学院副教授)

新《预算法》实施背景下强化重庆地方债管理的法律对策

陈治

党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“建立规范合理的地方政府债务管理及风险预警机制”以来,国家对地方债的规制态度开始步入阳光化、规范化的轨道。新修订的《预算法》建立了地方债限额管理机制,为地方政府提供了一条与法有据、规模适度、风险可控的融资渠道。在此基础上,国务院出台《关于加强地方政府性债务管理的意见》,将地方债收支分门别类纳入全口径预算管理,严格控制债务风险,强化债务报告和公开制度。重庆作为长江中上游地区的经济发展重镇,应当牢牢把握政策契机,将新《预算法》、《关于加强地方政府性债务管理的意见》与重庆本地实际有机结合,充分利用已有的地方性制度资源,强化重庆地方债管理。
首先,细化地方债的发行主体。新《预算法》将地方债发债的主体限定为“经国务院批准的省、自治区、直辖市”,将财政筹资及偿还能力相对较弱的市(区)县政府排除在发债主体范围之外,由此可以看出立法对于放开地方债发行的审慎态度。但是市(区)县政府恰恰是承担公共服务供给的主要力量,并且它们也是实践中主要的地方债发债主体。如果不从立法上明确其发债权,并将之纳入规范化的治理渠道,显然不利于地方债的有效治理。基于此,《关于加强地方政府性债务管理的意见》对市县级政府举借债务作出了规定。需要注意的是,市(区)县政府本身不是法律上的发债主体,而是由省级政府代为举借。在地方债的实际运作过程中,应当将地方债的发行主体与资金使用主体、债务偿还主体区分开来。
其次,明晰地方债的责任机制。各级政府内部以及政府与企业的责任分工、风险防控尤其是债务偿还应当明晰。在这点上,重庆可以充分利用既有的制度资源,如在一些区县已经实行的“谁举借、谁偿还,谁主管、谁负责”的责任管理机制、项目举债法人责任机制、偿债补贴激励机制、债务统计报告机制、债务动态管理机制等,有必要对这些有益经验进行总结,并在条件成熟时制定重庆地方债管理的政府规章,从而建立更为规范、系统的省级以下地方债管理制度。
再次,强化地方债的地方人大监督与社会监督。按照规定,省级政府的举债列入本级预算调整方案,这就使地方人大对地方举债缺乏必要监督;同时,新《预算法》提供的地方债相关信息的公开渠道比较有限,《关于加强地方政府性债务管理的意见》中要求定期公开政府性债务及其项目建设情况的规定有待各地出台细则以贯彻落实。因此,强化重庆地方债管理,还需要建立政府外部的更为健全的人大与社会监督体系。就人大监督方面,重庆市人大可以结合新《预算法》以及国务院的相关规定,启动重庆市涉及财政预算管理的地方性法规的修订工作,增强地方人大对地方债的监督。就社会监督方面,应当与建立、健全政府综合财务报告制度结合起来,保障重庆地方债管理的阳光化、规范化运行。

(作者系西南政法大学经济法学院副教授、博士)

接链

新《预算法》呈现六大亮点

本次修改多达82项,新《预算法》由79条增加到101条,主要有六大亮点。
亮点一 完善政府预算体系
强调完整性:政府的全部收入和支出均应纳入预算;强调系统性:明确“四本预算”的收支范围、功能定位和编制原则;强调统筹性:加大政府性基金预算、国有资本经营预算与一般公共预算的统筹力度。
亮点二 改进预算控制方式
明确编制要求:收入预算应从约束性转向预期性,预算收入的编制应当与经济、社会发展水平相适应;转变审查重点:人大将重点审查预算安排是否符合国民经济和社会发展的方针政策,收支政策是否可行;重点支出和重大投资项目的预算安排是否适当;对下级政府的转移性支出预算是否规范、适当等方面;建立跨年度平衡机制:要设立预算稳定调节基金,将超收收入和结余资金纳入调节基金管理,实行中期财政规划。
亮点三 提高预决算透明度
时间更明确:要在规定时间内将预算、决算、相关附表等内容向社会公开;内容更全面:除涉及国家秘密的以外,对政府采购预算、转移支付、政府债务、“三公”经费等社会高度关注的事项,均应公开并说明;科目更细化:要求报送人大的预决算支出要编列到功能分类的项级科目。
亮点四 严控地方政府债务
限制主体:经国务院批准的省级政府可以举借债务;限制方式:举债只能采取发行地方政府债券的方式,不得采取其他方式筹措;限制规模:地方政府债务规模实行限额管理,地方政府举债不得突破批准的限额;限制用途:举借债务只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务,不得用于经常性支出;控制风险:将根据不同债务指标,进行风险评估和预警,并将其作为一个硬指标纳入政绩考核。
亮点五 完善转移支付制度
优化转移支付结构:提高一般性转移支付比例,严格专项转移支付设定,建立健全专项转移支付定期评估和退出机制,除上下级共担事权以外,将不再要求下级政府配套;提前转移支付下达:进一步提高提前下达转移支付预计数的比例,并要求下级政府纳入年初预算,提高预算完整性。
亮点六 硬化预算支出约束
坚持厉行节约:预算支出的编制应贯彻勤俭节约的原则,严格控制政府性楼堂馆所、财政供养人员以及“三公”经费等一般性支出;严格预算执行:年度执行中,一般不制定新的增减财政收入或增加财政支出的政策和措施,必须进行预算调整的,应当编制预算调整方案;强化主体责任:要对预算支出情况开展绩效评价,并明确各预算执行主体责任。