《公民导刊》:试论重大事项决定权行使之程序架构

试论重大事项决定权行使之程序架构

时间：  2015-04-23 

  (文/熊晓瑜)虽然有宪法和法律的明确规定，但重大事项决定权在实践中更多的是“看起来很美”，远远没有得到落实，较之立法权、监督权、任免权而言，重大事项决定权往往被闲置。

  真正用好用实重大事项决定权，将会使人大立法、监督、决定、任免四项权力形成整体与合力，彰显人民代表大会制度的刚性，凸显人民主体地位，诠释人民代表大会制度的本质要求。这也是宪法和法律赋予人大及其常委会重大事项决定权的制度考量和设计初衷。

现实尴尬

  学术界一般把重大事项决定权分为两大类。一类是批准性的决定重大事项，如批准“一府两院”工作报告、批准国民经济和社会发展计划报告、财政预算等。此类重大事项的决定是法律明确规定的。

  另一类是法律没有明确规定，而是由人大及其常委会自主行使的重大事项决定权。下文所称重大事项决定权即指自主性重大事项决定权。在许多人看来，人大及其常委会行使批准性的重大事项决定权也就是程序性的例行公事，行使自主性的重大事项决定权却难以让人民群众满意。一些地区的人大及其常委会在一年甚至一届任期内都没有行使过自主性的重大事项决定权。有人将地方人大及其常委会行使重大事项决定权中存在的问题概括为“四多四少”，即“程序性问题决定的多，实质性问题决定的少；被动决定的多，主动决定的少；高票通过的多，真正审查决定的少；作出决议决定的多，事后跟踪督查的少”。

理性审视

  从实体上说，重大事项决定权处于“既不能不明确”和“又不能过于明确”的两难境地，从而影响了该项权力的有效行使。

  在这种情况下，与其一味追求实体概念的明确化和具体化，倒不如换一个角度，从程序方面对其规范化，并加以保障。在对具体程序进行探讨前，需先解决几个问题：

  第一，在坚持党的领导的原则下，处理好决策权力配置问题。目前地方决策格局仍然深受计划经济时期“党委决策、政府执行、人大监督”的影响，对于一些实质性的应该提请人大及其常委会讨论决定的重大事项，往往是政府直接决定或者提请党委讨论决定，采取党委决策、政府执行或者党委、政府联合决策、联合发文的方式予以贯彻落实，人大及其常委会在此过程中处于尴尬境地。因此，要切实有效地行使重大事项决定权，地方人大及其常委会必须争取地方党委的领导与支持，理顺党的主张和人民群众共同意愿之间的关系，使三项公共决策权力各司其职，构建起一种重大事项决策上的“党委建议、人大决定、政府执行”的理想模式。

  第二，在充分发扬民主的原则下，扩大公众参与的层面和渠道。重大事项涉及到地方经济社会的各个重大方面，最为人民群众所关注。如果重大事项决定的形成是公众参与的产物，就会在最大程度上体现公众的意志和利益，就能得到公众的支持和认可。在讨论决定重大事项的过程中，应设立公众直接参与的程序，以尽可能地吸纳民意、发扬民主，同时也能有效地将社会矛盾和争议引导到以人大制度为基础的制度化解决途径中。

  第三，在适当履行权力的原则下，保证人大决策的权责一致。人大及其常委会都是集体行权、集体决策，体现的是集体的意志。这一特点决定了人大及其常委会不应对具体项目、具体工程、具体征收决定等行使决定权，否则一旦决策错误，很难追究个体的法律责任，这显然不符合权责一致的法治要求。

程序架构

  对重大事项决定权的程序架构主要着重于三个方面：

  启动程序。启动程序可以说是重大事项决定权程序架构中最为关键的一个环节。设置这一环节的目的在于不对重大事项进行实体界定的条件下，通过程序启动，使事关区域发展大局的事项能及时被纳入人大及其常委会的工作视线。

  明确有权提出重大事项案的主体范围。参考地方组织法第四十六条，有权提出重大事项案的主体可包括：本级人大常委会主任会议、本级人大各专门委员会、一定数量的本级人大常委会组成人员联名（县级为3人，其他为5人）。除此之外，“一府两院”也应纳入主体范围。同时，也可以考虑以适当的形式赋予本级人大代表提案权，一定数量的代表联名可以提出重大事项案。

  设置议题初审程序。在提案主体范围拓展的情况下，有必要设置一个初审程序，对提出的重大事项案进行预先审查，以免过多地分散常委会工作精力。在初审主体设置上，可以考虑由主任会议对由专门委员会、“一府两院”、常委会组成人员或代表联名提出的重大事项案进行审查。有条件的地方还可以考虑成立审查委员会，对重大事项案进行审查，并由主任会议决定是否提交常委会审议。

  适时启动公众知情程序。对与人民群众生活密切相关的重大事项，要充分考虑并保障公众的知情权，要在程序上予以充分保障。无论重大事项案是否能进入后续程序，相关的信息包括议案主体、议案内容、议案的处理程序等，除法定应保密的外都应公开。对于没能初审通过的议案，应特别作出说明。

  审议和决定程序。在常委会审议和决定阶段，除组织视察调研等常规的前期准备工作外，还可以从三个方面进行程序上的完善：

  引入审议辩论机制。对各方面意见分歧较大的事项，可以引入辩论机制，引导不同的利益诉求通过辩论实现交流、交锋并达到协调平衡，最终产生各方都能接受的意见。对一审时无法达成统一意见的重大事项，可以留待下一次常委会会议再次审议，以降低决策失误的风险。

  完善与其他履职行为的衔接程序。在讨论过程中，可能发现某些事实不清，需要终止讨论程序作进一步的调查。此时，就需要采取询问和质询、听取专项工作报告、组织调查委员会等相应的调查手段。在衔接程序上，主要应考虑明确提议终止讨论、启动调查的主体（通常以主任会议和一定数量的常委会组成人员联名），提议通过的方式，以及调查结束后重新启动讨论的程序。

  完善公众参与的互动程序。在常委会审议过程中，可以尝试采用听证会、讨论现场直播、讨论议题和公开征求意见、讨论记录和结果公示等方式。同时，应当充分考虑与所讨论的重大事项有密切关联的人大代表参与的制度途径，邀请代表参与讨论或列席旁听。

  督促程序。人大及其常委会应加强工作督促，以保障重大事项决议决定落到实处。

  设置重大事项决定权的强制启动程序。如果有关提案主体不行使或消极行使提案权，人大常委会可以要求有关提案主体在规定的期限内提出重大事项议案，报请人大常委会审议。

  完善监督检查机制。通过跟踪监督、听取汇报、视察检查等措施，及时发现决议、决定在落实过程中的问题，并提出解决问题的意见和要求。适时公布决议、决定执行情况，必要时运用询问、质询、罢免等刚性措施，对决议、决定执行情况进行问责。

（作者系重庆市沙坪坝区人大常委会机关干部） 

  来源：《公民导刊》2015第4期