重庆“三块地”改革试出了什么
朝霞中的重庆大足区惜字阁村 罗国家摄
◇重庆大足区赋予集体经营性建设用地与国有土地同等权能，依托农村土地交易市场、公共资源交易中心等实施公开交易，通过市场发现价格
◇集体经营性建设用地入市收益分配既是改革关键点，也是矛盾风险点，一些村组提炼总结了“三分两不分”的做法，有一定借鉴意义
◇“农地入市”后，下一步如何厘清政府、集体和企业相应的权、责、利关系，需通过立法予以明确
近日，《瞭望》新闻周刊记者采访了解到，正在试点的土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革(简称“三块地”改革)，正处于向基层实践要经验的阶段，各试点地相关的成效和遇到的难题以及探索，将为国家决策提供参考。
作为全国33个“三块地”改革试点区县之一，5年来，重庆大足区对改革进行了综合统筹，不搞“单兵突进”，在缩小征地范围、规范征地程序的同时，完善“农地入市”政策，集体经营性建设用地与国有土地实现同权同价，城乡用地方式发生了重大变革。通过大足这一改革“试验田”，可以一窥土地制度改革对激活农村要素市场的积极促进作用。
赋予农地国有土地同等权能
非农建设不再单一依靠征地，而是推动农村集体经营性建设用地入市，建立城乡统一的建设用地市场，是当前农地改革的关键一环。农地怎么入市？哪些农地可以入市？如果征地不限范围，可能挤压农地入市的空间；如果征地补偿标准低于入市价格，可能影响被征地农民积极性，甚至激化利益矛盾……
大足区的做法是，首先做好征地与农地入市两项制度的衔接、协调。大足区制定了征地“清单”，明确规定国家机关用地和国防军事用地，自然环境保护、灾害防治和公共安全用地等七大类公益用地类型，可以进行征地，缩小了征地范围。
目前，大足区已完成征地改革试点项目4个。其中，位于龙岗街道前进社区的大足区城市生活垃圾填埋场扩建工程，征地面积近900亩。“与过去拿到批文后就开始征地不同，按照规范征地程序的要求，这次前进社区的征地流程发生了很大变化：先组织群众听证，并开农户代表会议，向农民做好政策宣讲，群众有意见都可以充分表达。在代表会上，有2/3以上农户同意征地，才能启动相关征地程序。”龙岗街道国土所所长黄汉高说，因为把对民意的尊重放在了第一位，群众合理诉求被充分吸纳，使整个征地过程很平稳，没有发生大的矛盾。
其次，对非公共利益项目用地，通过集体经营性建设用地入市方式予以保障。在大足区，集体经营性建设用地已被赋予与国有土地同等的权能，入市交易方式与国有土地一样，依托农村土地交易市场、公共资源交易中心等实施公开交易，通过市场发现价格。
“截至2018年底，大足区已完成‘入市’51宗，面积1471亩，成交总价款5亿多元。”大足区规划和自然资源局副局长罗晓宏说，集体经营性建设用地入市有明晰的交易流程，包括选定意向地块、镇街政府审核、相关职能部门审查、入市交易、入市主体缴纳调节金、合同签订及备案、权证办理等。
第三，灵活集体经营性建设用地入市渠道。就地入市。在大足区拾万镇长虹村3组，9.05亩集体经营性建设用地于2016年整块就地入市，土地成交价535万多元。“摘牌”的重庆巨好泵业有限公司是一家水泵零部件生产企业。公司副总经理高科介绍，土地进入市场交易前，已闲置10多年了。企业“摘牌”后让土地重新利用起来。目前企业经营平稳，年产值有500多万元。
将位置偏远、闲置废弃、零星分布的存量集体经营性建设用地指标集中到区位优势明显、交通便利的产业集中区入市。
无论哪种渠道，罗晓宏介绍，关键是让农民拥有改革知情权、参与权、决策权，“比如，围绕农地是否入市、以什么价位入市、土地用途、出让底价等事项，需经集体经济组织成员民主决策，相关决议需2/3以上成员签字同意，形成正式表决材料，并公示后才能施行。”
放宽宅基地权益变现渠道
农地入市首先要解决地从何处来，除了依靠盘活存量的集体经营性建设用地之外，审慎推进宅基地有偿退出与集体经营性建设用地入市衔接，有助于释放更多农村建设用地资源，也使有意愿主动退地的农民获益。
大足区在坚持土地集体所有的前提下，探索宅基地“产权激励、要素流动”实现路径。
第一，在保障农户“住有所居”的前提下，赋予宅基地出租、转让、入股等多种权能。
大足区棠香街道和平村，由于临近城区，农房租赁需求旺盛。“我们村农房租赁有150多户，有的是单间出租，有的是整栋租赁，有的人租房搞起了农家乐，发展乡村旅游，房屋租金也成为农民收入的重要来源。”和平村支部书记蒋福银告诉记者，仅在和平村1组，农房租赁收入一年就有五六十万元，平均每户收入1万多元。
第二，制定“放活”负面清单，严守“三条底线”，即土地公有制性质不变、耕地红线不突破、农民利益不受损。对流转范围，大足区明确城镇居民只能通过入股、租赁方式流转宅基地使用权，禁止下乡利用宅基地建别墅大院和私人会馆。在此负面清单之外，则鼓励政策与实践创新。
“放活”扩大了宅基地退出变现渠道。在过去，宅基地变现主要是通过征地、复垦转为城镇建设用地指标。现在，既可以通过宅基地复垦，以“地票”进行交易；也可将宅基地退还集体经济组织后，对规划为集体经营性建设用地的，通过集体经营性建设用地入市的方式，“变现”土地价值。
在大足区龙水镇八柱村，去年有8户农民自愿退出宅基地，通过直接入市，获得了现金补偿。其中，63岁的村民罗天华家的农房有30多年了，长期空置无人居住。土地入市后，罗天华得到5万多元补偿，搬到镇上与儿子一同居住。
集体、农民、企业共享土改红利
大足区“三块地”改革试点5年来，综合效益逐步显现出来，为大足区乡村振兴、城乡统筹发展注入了新动力。
大足区集体经营性建设用地入市成交总价款已超过5亿元，其中价格较高的商贸服务业用地，平均出让价格达到50万元/亩，农民、农村集体经济组织获得感增强。以拾万镇长虹村三组为例，组长谷名勇说，集体经营性建设用地“挂牌”交易后，在扣除相关成本，收取土地增值收益调节金、社集体留存集体积累之外，其余的资金都分到了农民人头上。三组260多名农民，平均每人可以分到近3000元，成了群众实实在在的现金收益。
土地增值收益反哺“三农”。大足区规定，农村集体经济组织按照不低于30%土地纯收益进行提留。“这部分资金重点用于农村公共事业、改善基础设施等方面，支持农村集体经济发展壮大。”罗晓宏说。
通过购买或租赁集体经营性建设用地，企业用地途径得到了拓宽。从事锶盐深加工的重庆元和精细化工有限公司，2017年6月向古龙镇古龙社区3组租赁了46亩集体经营性建设用地，租期11年。该企业负责人介绍，通过签订入市出让(租赁)合同，地块界线、权属都划得明明白白，用地有了法律保障，企业就有了“定心丸”。下一步，元和公司准备投入3000万元，用于厂区自动化技改，提升经营效率。
值得一提的是，长期以来，农村新产业、新业态培育难，一大症结在于用地保障难，建设用地安排“重城轻乡”的问题突出。现在依托“农地入市”，有助于缓解乡村产业振兴建设用地保障难题。
在大足区龙水镇，重庆鼎翔农业发展有限公司通过3次“摘牌”，累计获得近10亩集体经营性建设用地指标，准备新建一家冬菜精品大观园，目前施工进展顺利。公司总经理李华琼告诉记者：“我们选定的地块在交通主干道旁，项目集冬菜加工、展示、餐饮于一体，今年内就将投入运营。”
资格权甄别亟待明确
《瞭望》新闻周刊记者采访发现，当前集体经营性建设用地入市收益分配既是改革关键点，也是矛盾风险点。
一是收益如何分？根据改革设计，集体经济组织留存的收益，不低于纯收益的30%。一些村民担心因为监管不到位，导致资金“跑冒滴漏”。
二是谁可以分？近年来，随着进城务工、征地拆迁、女儿外嫁等因素，大量农民转户进城或将户口迁到别的村社，不再是本集体经济组织成员。“农地入市”后，哪些人可以分，分多少，看法不一。按照乡规民约，农村群众一般认为外嫁女、已转户进城的人就不该参与分配，但在巨大利益面前，凡能沾边的都想回来分，容易产生纠纷。
在实践中，一些村组提炼总结了“三分两不分”的做法，有一定借鉴意义。“三分”即“有户籍、有承包地、长期居住的”可各分配收益的1/3；“两不分”即“空挂户、已参与农转非享受社保的”不分配收益。
在宅基地改革中，宅基地农户的资格权认定也存在现实障碍。保障宅基地农户资格权是宅基地改革的重要目标。过去界定资格权的一个重要依据是户籍，并具有本集体经济组织成员资格，但如今农村人口流动加快，进城读书的大学生、外嫁女、入赘男等不少人群或主动或被动迁移、更改了户籍，这些人群的资格权如何准确认定，需要法律、政策逐步给予明晰。
一些改革配套问题也亟待明确回应。首先，集体经营性建设用地使用期限到期后，应如何处置？各地尚未形成统一意见；其次，集体经营性建设用地“批后监管”存在一定难度。例如，为了达到集约、节约用地的目的，相关部门对工业用地等有投入、产出指标要求，集体经营性建设用地入市后，如何参照相关要求规范实施，需要进一步探索；再者，“农地入市”后，如何进一步厘清政府、集体和企业相应的权、责、利关系，尚待国家结合改革实践，通过立法予以明确。