重庆市农机安全监理所关于印发《我市变型拖拉机管理探索与启示》的通知

各区县（自治县）农机监理站（所）、万盛经开区农机监理站：

开州“4.10”较大交通事故发生后，市农委领导高度重视，结合《重庆市农业委员会关于进一步做好农机安全生产工作的通知》（渝农发〔2017〕152号）要求，组织编写了《我市变型拖拉机管理探索与启示》等资料，现印发给你们，请抓紧组织学习并贯切落实。

重庆市农机安全监理所

2017年7月28日

我市变型拖拉机管理探索与启示

编者按：2017年4月10日，开州区金峰乡发生一起较大交通事故，14名责任人员受到刑事处罚、行政处分，其中2名农机管理人员分别受到行政处分、组织处理。以问题为导向，我们组织专业人员针对变型拖拉机历史沿革、监管职责、难点热点问题，提出了指导性意见和措施，希望举一反三，补足短板，更好地指导工作、推动工作。

目前，我市有6-7万辆挂拖拉机牌照的车辆（农业部、公安部、安监总局三部委办公厅“专项整治通知”（农办机〔2017〕3号）统称为“变型拖拉机”，含我市及市外核发的牌照、挂持假牌假照的车辆）在道路上行驶，交通安全隐患突出，事故多发频发，成为全市农村道路交通安全的突出短板，市外牌照和假牌假照车辆尤为突出。一直以来，我市农机、公安、安监部门密切配合，探索监管的有效办法，取得了一定成效，但效果不明显。

一、拖拉机管理体制的历史沿革

我国拖拉机管理体制历经了四个发展阶段。

（一）建国以来至1986年的各自为政阶段。此间，我国城乡道路标准低、质量差，人车混杂，交通管理分别由公安、交通、农业（农机）部门负责，呈现机构重叠、政出多门、各自为政的无序状态。

（二）1986年至2004年的逐步理顺阶段。1986年，国务院出台了《关于改革道路交通管理体制的通知》（国发[1986]94号）（以下简称《通知》），初步理顺了公安、农机对拖拉机管理的职能职责，明确了行政权利边界。

《通知》明确规定： 一是 公安机关是道路交通的主管机关。 二是 公安机关对农用拖拉机同样行使管理职责，农机部门受公安机关委托开展拖拉机牌证核发、安全技术检验、驾驶员考核工作，并接受公安机关监督。 三是 规定除公安机关外，禁止任何部门在道路上拦截、检查车辆。

（三）2004年至2016年依法治理的初级阶段。2004年，《中华人民共和国道交法》（以下简称《道交法》）颁布实施，公安、农机部门对拖拉机管理的职能职责由国务院规范性文件规定上升为法律规定，对拖拉机实行源头管理与路面管控相结合的方式。同时，《道交法》取消了农用运输车的类别划分，在法律上取消了农用运输车（或农用车）的概念，将农用运输车划定为低速货车，并将符合低速货车标准的车辆档案由农机部门移交给公安机关管理。当时，重庆农机部门移交该类车辆管理权档案41000多册（套）。

此间，全国部分省区为了发展地方工业，繁荣农村运输市场，向不符合拖拉机国家标准的机动车核发拖拉机牌照。2011年，农业部办公厅《关于严格禁止违规发放拖拉机牌证的通知》（农办机〔2011〕47号）明文禁止，但仍有部分省区直到2016年9月才停止发牌发证。

（四）2017年至今依法治理的提升阶段。2017年3月底，《农业部办公厅、公安部办公厅、国家安全监管总局办公厅关于开展变型拖拉机专项整治工作的通知》，提出了杜绝发牌、遏制增量，调查摸底、共享信息，限期淘汰、消化存量的治理目标和治理措施、追责要求。

二、法律授权农机主管部门、公安机关交管部门履行拖拉机管理的法定职责

（一）农机主管部门：负责对上道路行驶的拖拉机和驾驶人员核发牌证、定期检验和审验工作。

《道交法》第一百二十一条“对上道路行驶的拖拉机，由农业（农业机械）主管部门行使本法第八条、第九条、第十三条、第十九条、第二十三条规定的公安机关交通管理部门的管理职权”。

1.牌证核发。《道交法》第八条“国家对机动车实行登记制度。… …”，第九条“… …对符合前款规定条件的，应当发放机动车登记证书、号牌和行驶证… …”。

2.安全技术检验。《道交法》第十三条规定：“对登记后上道路行驶的机动车，… …定期进行安全技术检验”。

3.驾驶证核发。《道交法》第十九条规定：“驾驶机动车，应当依法取得机动车驾驶证。… …”。

4.驾驶证定期审验。《道交法》第二十三条规定：“… …定期对机动车驾驶证实施审验。”

（二）公安机关交通管理部门：对上道路行驶的包括拖拉机在内的所有机动车承担路面管控职责，负责安全教育、指挥、纠违、行政处罚（警告、罚款、吊销机动车驾驶证、行政拘留）、行政强制（暂扣、收缴机动车或驾驶证）等执法监管工作。

1.安全宣传教育。《道交法》第六条“… …应当加强道路交通安全法律、法规的宣传… …”，第二十四条规定：“… …对其进行道路交通安全法律、法规教育，重新考试”。

2.路检路查。《道交法》第五条“… …县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路交通安全管理工作… …”，第八十七条“公安机关交通管理部门及其交通警察对道路交通安全违法行为，应当及时纠正”。

3.交通指挥。《道交法》第三十八条“遇有交通警察现场指挥时，应当按照交通警察的指挥通行”，第三十九条“…  …可以对机动车、非机动车、行人采取疏导、限制通行、禁止通行等措施”，第四十条“… …公安机关交通管理部门可以实行交通管制”。

4.交通事故处理。《道交法》第七十条至七十七条规定。如第七十二条“公安机关交通管理部门接到交通事故报警后，应当立即派交通警察赶赴现场… …”。

5.行政处罚及行政强制。《道交法》第八十七至一百一十四条对各类行政处罚和强制作了规定。如第九十一条“饮酒后驾驶机动车的，处暂扣6个月机动车驾驶证，并处1000元以上2000元以下罚款… …”，第九十五条“未放置检验合格标志、保险标志，公安机关交通管理部门应当扣留机动车… …”，第九十六条“伪造、变造或者使用伪造、变造的机动车登记证书、号牌、行驶证、驾驶证的，由公安机关交通管理部门予以收缴，扣留该机动车，处15日以下拘留，并处2000元以上5000元以下罚款。伪造、变造或者使用伪造、变造的检验合格标志、保险标志的，由公安机关交通管理部门予以收缴，扣留该机动车，处10日以下拘留，并处1000元以上3000元以下罚款… …”，第一百条“驾驶拼装的机动车或者已达到报废标准的机动车上道路行驶的，公安机关交通管理部门应当予以收缴，强制报废”。

（三）容易产生误解的几个问题

1. 谁发证谁负责。 该提法出自《农业部办公厅、公安部办公厅、国家安全监管总局办公厅关于开展变型拖拉机专项整治工作的通知》（农办机〔2017〕3号）第三点第一款“目前，全国各省（区、市）均已停止给变型拖拉机登记上牌，各地农机部门要确保不得以任何理由、任何形式给变型拖拉机登记上牌。要加强督导检查，对违反省（区、市）规定核发的牌证，按照“谁发牌、谁负责”的原则，坚决予以收回。对违规登记上牌的单位和个人，发现一起、查处一起、通报一起，绝不姑息”。“谁发证谁负责”是对牌证核发和定期检验审验不作为和乱作为负责，并非对全程监管负责。

2. 管行业就要管安全。 该提法出自《安全生产法》第九条第二款规定：“… …县级以上地方人民政府有关部门依照本法和有关法律、法规的规定，在各自的职责范围内对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理”。

但《安全生产法》第二条又规定：“有关法律、行政法规对消防安全和 道路交通安全 、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核与辐射安全、特种设备安全 另有规定的，适用其规定 ”。因此应全面准确理解“管行业就要管安全”，而非泛泛所指。

3. “三必须”。 该提法出自《中共中央、国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》第二点第五款“按照管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全和谁主管谁负责的原则… …负有安全生产监督管理职责的有关部门 依法依规履行 相关行业领域安全生产和职业健康监管职责，强化监管执法，严厉查处违法违规行为… …”。

在安全生产工作大格局中，既有“党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责”和“三必须”要求，又有《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》“法定职责必须为，法无授权不可为”的规定，因此，农机主管部门只能按《道交法》规定履行法定监管职责，不是笼而统之的“三必须”，而是依法治理的“三必须”。

三、市农委法定职责履行情况

（一）强化行业监管。每年市农委与区县农委签订农机安全管理目标责任书，2017年市农委印发了《关于进一步做好农机安全生产工作的通知》（渝农发〔2017〕152号）、《关于切实做好农机安全技术检验工作的通知》（渝农发〔2017〕157号），进一步强化了行业监管、综合监管、属地监管。

（二）统筹并重。每年把变型拖拉机安全监管纳入农机安全年度计划、专项整治、平安农机创建工作中，同计划、同部署、同落实、同检查验收。

（三）令行禁止。自2012年1月1日起，我市全面停止超范围超标准核发拖拉机牌证。

（四）牵头开展法定职责外的制度探索和创新

1.牵头摸底统计。2012、2016年，市农委牵头，清理统计了挂外省籍拖拉机牌照车辆的基本信息。

2.牵头实地调研。2015年7月市政府副秘书长王余果召集会议，市农委牵头，会同公安机关深入区县实地调研，历时半年形成了向市政府专题调研报告的会签稿。

3.牵头学习考察。2012年底市农委副主任秦大春带队，公安、农机一同赴浙江学习考察公安驻农机警务室运行机制。2013年公安、农机联合发文，2年内全市38个区县全面推开。

4.牵头报告请示。2013、2014、2015年连续三年向农业部专题报告，吁请农业部发文统一拖拉机牌证标准，严禁违规发放拖拉机牌证的行为。

5.牵头做好方案。2016年3月４日，艾扬副秘书长组织召开了市农委、市公安局、市安监局等部门协调会，研究我市挂外省籍拖拉机牌照车辆的整治办法，4月7日，市农委将代拟的《我市挂外省籍拖拉机牌照车辆（外籍拖拉机）专项整治行动实施方案》（修改稿）报送艾扬副秘书长审核。2017年3月底，市农委牵头，起草文件初稿，与市交巡警总队会商落实《三部委关于开展变型拖拉机专项整治工作的通知》精神。2017年4月１７日，按照刘强副市长的指示，市农委代拟了《全市变型拖拉机整治行动方案》（代拟稿）报刘强副市长审阅。

（五）主动交换信息。主动与公安交通管理部门建立信息交换机制。市农委在拖拉机年审、驾驶证审验时，依托《重庆市公安交通管理信息网》查询拖拉机及驾驶人违规信息。每月10日前，市农委通过《重庆市农机安全监理信息网》将我市上户的拖拉机基础信息、新增拖拉机驾驶员信息，转递到市公安交管部门。通过函询方式与外省实现拖拉机及驾驶人牌证核发信息的交换互通。

四、法定职责外工作要积极参与齐抓共管

对诸如变型拖拉机管理等法定职责外的工作，区县（自治县）农机部门要敢于作为，主动担当，积极融入同级政府安全监管统筹工作，深入融入交通安全“五支力量”以及大安全“六位一体”、“七位一体”工作大格局之中，齐抓共管，加强变型拖拉机依法治理，实行闭环管理。

（一）摸底清理查验

实行拉网式、自下而上逐级清理，全面摸清底数，统计查验变型拖拉机和驾驶人员的基本信息，逐级建立村居、乡镇（街道）、区县三级动态统计管理台账，甄别变型拖拉机牌证、驾驶证真伪并建档备查，统计核查结果要及时抄告同级公安、安监部门和属地管辖的乡镇（街道）人民政府，并及时向区县党委政府报告。

（二）排查隐患建好台账

在动态统计管理台账的基础上，认真开展安全隐患排查，自下而上逐级建立村居、乡镇（街道）、区县三级动态安全隐患排查与治理台账。

（三）齐抓共管限期治理

1.对外省市核发牌证逾期未年检的变型拖拉机，责令其停止使用的同时，责令其整改，函告牌证核发机关督促及时进行安全检验或报废，同时抄告同级公安、安监部门，函告属地管辖的乡镇（街道）人民政府按照属地监管、综合监管、行业监管相结合的原则，切实履行法定职责。

2.甄别为假拖拉机牌证的机动车，不属于农机主管部门的法定监管对象，但应及时报告区县（自治县）人民政府，抄告同级公安、安监等部门，同时函告属地管辖的乡镇（街道）人民政府按照属地监管、综合监管、行业监管相结合的原则，采取点对点、人盯人方式，落实责任单位、责任人员和管控措施，切实履行法定职责。

3.符合机动车检测标准的变型拖拉机，报请区县（自治县）人民政府牵头协调，委托当地机动车检测机构上线检测。

4.各区县要将拖拉机所有人、驾驶员的安全教育纳入乡镇（街道）属地管理范围，组织他们定期参加属地安全教育学习。

5.各区县要试行集中培训考试制度，对违法累积记分达到规定分值的拖拉机驾驶人，要对其进行道路交通、农机安全法律、法规方面的教育，落实重新考试，考试合格的，发还其拖拉机驾驶证。

（四）部门联动严格执法

要以公安交通管理部门为行政执法主体，区县（自治县）农机部门积极配合公安、安监以及乡镇（街道）人民政府联合执法，加大路检路查力度，严厉查处变型拖拉机超速超载、违法载人、无证驾驶、酒后驾驶等违法行为。

（五）把握监管难点

1.对挂假牌假证且停放在农民群众自家院坝（场院）未作业、安全技术条件不适宜报废的变型拖拉机，不宜直接采取收缴假号牌的强制方式处置，应以属地监管为主依法加强管控。

2.对假牌假证、无牌无证、逾期未年检、应当报废且停放在农民群众自家院坝（场院）未作业的拖拉机、联合收割机以及其它自走式农业机械，应采取属地监管为主依法加强管控。

把握重点和要领 ： 一是 《农业机械安全监督管理条例》第40条“农业机械安全监督管理执法人员在农田、场院等场所进行农业机械安全监督检查时，可以采取下列措施：（一）向有关单位和个人了解情况，查阅、复制有关资料；（二）查验拖拉机、联合收割机证书、牌照及有关操作证件；（三）检查危及人身财产安全的农业机械的安全状况，对存在重大事故隐患的农业机械，责令当事人立即停止作业或者停止农业机械的转移，并进行维修；（四）责令农业机械操作人员改正违规操作行为”和第50条“伪造、变造或者使用伪造、变造的拖拉机、联合收割机证书和牌照的，或者使用其他拖拉机、联合收割机的证书和牌照的，由县级以上地方人民政府农业机械化主管部门收缴伪造、变造或者使用的证书和牌照，对违法行为人予以批评教育，并处200元以上2000元以下罚款”。 二是 收缴拖拉机假牌假证属行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为依法对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。因此，对停放在院坝（场院）未作业的拖拉机、联合收割机以及其它自走式农业机械，不是正在发生的违法行为，按照《行政强制法》立法原理不宜采取行政强制措施。 三是 依照《安全生产法》相关规定，按照综合监管、行业监管、属地监管相结合的原则，应及时报告区县（自治县）人民政府，抄告同级公安、安监等部门，应当函告并督促乡镇（街道）人民政府切实履行属地监管法定职责，各部门依法共同加强管控，遏制和杜绝安全事故发生。