清除“土政策” 拔掉保护伞

文章来源：中国环境报

环保部门到企业去检查要报地方批准，而且限制什么时间能去，什么时间不能去；对环保审批、排污收费等竟制定限制性的政策……一些地方环境执法中出现的障碍，使得环境执法在有的地方的执法效力大大下降，甚至形同虚设。

(记者陈媛媛)针对一些地方或明或暗地存在的土政策，近日，《国务院办公厅关于加强环境监管执法的通知》（以下简称《通知》）要求明年6月底前，地方政府必须全面清理、废除阻碍环境监管执法的“土政策”。

环境保护部监察局局长邹首民表示，《通知》之所以给地方清理“土政策”指定期限半年，是因为这一清理工作已开展了很多年，只在一些地方检查中发现，并非普遍存在的问题，因此能够在半年内全面清理完毕。

或明或暗的土政策

“各部门对同一企业同一事项的检查一年不超过一次”；“投资在一定数量以上的企业，免收一切行政事业性费用”；“有关部门进工业园区检查，必须得到园区管委会的批准”……

各地环保“土政策”纷繁复杂，形式多样。主要表现形式为“四个三” ：“三零( 宁) ”： 宁静日、零收费、零处罚。“三制” ： 检查准入制、处罚核准制、收费审批制。“三免” ： 免缴排污费、免办环评手续、免建环保设施。“三个隐形” ：某些政府或者部门的挂牌保护； 政府领导挂点、蹲点企业；有意延长限期治理时间和长期以 “试生产”名义开展生产，不执行环保“三同时” 。

环保“土政策”既包括一些地方政府公开的红头文件、规章制度，也包括地方领导的口头表态、指示，或者心照不宣的实践规则。

在2006年左右，“土政策”频繁出现在很多地方政府对外招商引资的承诺中，这些以红头文件或者以口头承诺出现的规定，表面上似乎是地方政府为企业发展营造了一个不受干扰的环境，实际上已经为污染企业撑起了保护伞。

2007年7月13日，监察部和原国家环保总局联合印发《关于进一步清理违反国家环境保护法律法规的错误做法和规范性文件的通知》，要求各级监察机关和环保部门对地方规范性文件中违反国家环境保护法律法规规定的内容进行全面清理。

经过此番清理，包括招商引资时给出一些环保相关的优惠条件，减半征收排污费，同时不能去企业进行环保检查，或者简化环评手续检查等类似地方“土政策”基本清理完毕。

但是，以保护地方利益为目的的规定和做法仍然或明或暗地存在。停产治理有名无实；“未批先建”环境违法案屡查不止；“姗姗来迟”的限期治理通知，“遥遥无期”的限期治理过程；不论污染程度如何，执行下限罚款；对环境影响少的建设项目，用环评备案替代了环评审批……

某市一名环保局副局长说，环境执法过程中，他们最害怕政府打招呼，有时上级领导即使没有直接打招呼，但是因为企业对地方经济发展贡献大，或者大型建设项目急需上马显政绩，他们也不敢严格执法，恪守履行审批规定。

地方保护主义屡禁不止

为何有些地方要制定违反国家法律规定的“土政策”？为何地方保护主义屡禁不止？究其原因，我国转型期的政治体系建设有待完善，监督机制尚不健全，政治制度化水平较低，一定程度上制造了环保“土政策”滋生的土壤。

现有的国家和个人小，地方和基层组织大的“两头小，中间大” 政治格局，是环保“土政策”产生的政治基础。

环境污染事件频发，与地方政府未能落实中央环保政策制度有很大关系。多年来，中央一直开展环保专项行动，曾出台多种政策加大环保监督和执法力度，试图杜绝严重污染环境、破坏生态的违法行为。部分地方却以政府名义出台“土政策”、“土规定”，明文限制环保部门依法行政，保护违法行为，导致一些“特殊”企业长期游离于环境监管之外。

中国社会科学院城市发展与环境研究中心研究员刘维新认为，“这种将保护地方利益放在首位的思想，导致落实具体国家政策时缺乏全局观念，不能有效贯彻。”

从表面上看”土政策“是规则体系的选择之争。而规则之争，说到底又是利益之争。地方政府千方百计保护当地企业，其根本原因就在于企业能给当地政府带来实实在在的利益。

为了招商引资，地方政府制定了形式多样的“动员机制”与“奖惩机制”，对各部门分配招商引资的任务额，层层分解、施压，奖惩分明，形成了一套明确的“目标管理责任制”。环保局局长甚至“变身”招商局局长，只要是能吸引投资，则“来者不拒”。同时，以 GDP 为核心考察指标的“政绩评价体系”则将政府、官员的发展目标和任务紧紧锁定在经济目标上，稍有不慎，则“乌纱帽”难保。

环境法规政策常常成为招商引资、经济发展的“拦路虎”。这种情况下，地方形式各样的环保“土政策”便“新鲜出炉”，以达到“弱化”、“虚置”环境法律法规和环境执法，“全心全意”发展经济的目的。

废除土政策，关键在政府

近年来，随着社会治理理念的进步，国务院各部门取消下放了2400多项审批事项，接近原有审批事项总量的70%，此举目的是减少政府管制，激发市场活力。中央取消和下放审批权后，各个地方舍不得放权，或者对应取得审批的事项换个马甲，甚至增设新的，这就是备受公众诟病的“土政策”。

新《环境保护法》即将于2015年1月1日起实施，对史上最严格的环保规则仍然会遇到令不行、禁不止的问题。在很多地方，工业项目依然被看成是“经济发展的生命线”。只要经济增长快，便能“一俊遮百丑”。对于一些高耗能高污染项目，只看中利润迅速增长带来的GDP，部分地方政府违反中央精神和政策以及法律规定，加快项目上马。

“土政策”属土，但是许多“土政策”却以红头文件出现。红头文件我们并不陌生，它是权威、严肃、庄重、规范的象征，地位仅次于法律、法规。但是现实中红头文件却成为少数人谋取利益、随意利用的手段。

那么，谁能约束红头文件？2000年通过的《立法法》，对于行政法规、规范做出一定的约束，但对于没有纳入规范性文件的红头文件，反而缺乏足够的约束力。按照《立法法》的原则，等级低的规范要服从等级高的规范。如果制定的行政法规之间出现抵触，应该由上级行政机关立法机关进行审查。

“如果所谓的红头文件、通知、‘精神’等反而不遵守法律规定，法律系统便无能为力。”清华大学法学院副教授程洁表示，红头文件不在目前的法律体系中，没有规定由上级行政机关审查，这也给红头文件制定“土政策”留下了空间。

如何约束红头文件？程洁认为，可以推进行政复议和行政诉讼改革，通过对红头文件进行审查，大量减少“土政策”。

由地方本位主义引致的地方保护主义已成为我国法律统一严格实施的最主要障碍。“解铃还须系铃人”，取消环保“土政策”的关键是依靠各级地方政府的力量。

首先，在新形势下，强化和落实地方政府在环境监管方面应承担的责任。新《环境保护法》强化了政府环保责任，让地方政府平衡经济发展和环境保护的关系。有专家认为，当务之急，是制定“权力清单”、理清“责任清单”，地方政府对本区域环境监管执法负领导责任，并要建立环保部门对环保工作统一监督管理的工作机制。

其次，通过加大对阻碍环境监管的责任追究，清除挡在环境监管执法前面的“土政策”或者红头文件，将有利于减少地方政府的干预，让环境执法免遭地方权力干扰。

为了让多项规定形成合力，《通知》同时明确了对地方政府和相关部门有关人员未尽职履责或违纪违规情况的责任追究事项。下一步将实施生态环境损害责任终身追究，建立倒查机制，对发生重特大突发环境事件、任期内环境质量明显恶化、不顾生态环境盲目决策且造成严重后果、利用职权干预或阻碍环境监管执法等情况，要依纪依法追究有关领导和责任人的责任。