教育公平与质量的系统化考量——解读《关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》
近日，江苏省东海县2016年公开招聘中小学（幼儿园）教师，200名事业编制、财政拨款中小学幼儿教师，全部充实乡镇农村学校。刘泊 王用兵 摄
本报记者 董鲁皖龙 柴葳
当前，我国已进入全面建成小康社会决胜阶段，在新型城镇化深入发展的关键时期出台《关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》，对优先发展义务教育这一基本公共事业、脱贫攻坚的基础性事业有何重大意义？又会对转型期城乡义务教育均衡发展产生哪些至关重要的影响？教育部相关负责人及专家对此进行了解读。
新型城镇化进程中的问题意识
当下，我国城乡义务教育正呈现出两种面孔：一是教育公平层面，进入了从机会公平到教育资源配置公平的新阶段；二是随着城镇化进程推进，城市大班额问题和乡村学校“空心化”现象形成鲜明对比，农村义务教育质量亟待提高。
在此背景下，国家教育发展研究中心副主任杨银付将《意见》的一大亮点归结为注重制度设计，突出重点难点，“统筹城乡义务教育发展，过去首先依靠倾斜政策和项目扶持，针对性强，今后则将更多走向标准、制度和规则的创新”。
“义务教育‘乡村弱、城镇挤’现象的出现有综合原因，要重视教育自身因素的解决，更不能忽视外部性因素。”东北师范大学农村教育研究所所长邬志辉认为，《意见》不仅关注到了这些问题，而且提出了切实解决办法，按照软硬兼顾、重在软件的原则，着力提升乡村教育整体办学水平。
邬志辉说，针对一些地方城镇住区配套学校建设不到位、学位总量供给不足和大班额突出等问题，《意见》坚持标本兼治和源头治理，在城镇义务教育学校布局规划编制、保障义务教育学校建设用地、依法落实城镇新建住区配套标准化学校建设、实施大班额消除计划和努力办好乡村教育等方面开出了“药方”。
教育部有关负责人介绍说，均衡配置城乡师资是促进县域内城乡义务教育一体化改革发展的关键所在。《意见》对城乡义务教育学校教职工编制核定、配置和管理等环节作出了规定，在教职工编制核定、职称评聘政策、城乡师资配置统筹、教师“县管校聘”改革等热点难点问题方面有了显著突破。
“一体化”思路下的破冰攻坚
当前，我国城镇化进程加快，进城人口不断增加，导致义务教育阶段学校出现“乡村弱、城镇挤”的现象。
《意见》提出，将随迁子女义务教育纳入城镇发展规划和财政保障范围，适应户籍制度改革要求，建立以居住证为主要依据的随迁子女入学政策。同时提出，利用全国中小学生学籍信息管理系统数据，推动“两免一补”资金和生均公用经费基准定额资金随学生流动可携带。“从过去的‘两为主’到现在的‘两纳入’，纳入流入地规划、纳入当地经费预算，这对解决公共教育面临的压力是有帮助的。”邬志辉说。
“在特定时期，单一的、单方面的、阶段性的义务教育改革，也许能收到一定成效。但如今，这种改革模式不仅难以奏效，反而会对其他方面产生掣肘。”华东师范大学党委书记马敏认为，如今的城乡义务教育一体化改革涉及方方面面，其中任何一项改革都需要其他改革配套，否则就很难推进。在他看来，“着眼全局”是《意见》的突出亮点，针对当前义务教育存在的突出问题，统筹推进，在合理规划城乡义务教育学校布局建设、完善城乡义务教育经费保障机制、统筹城乡教育资源配置、提高乡村教育质量、稳定乡村生源、保障随迁子女就学、加强留守儿童关爱保护等方面提出了务实管用的办法。
杨银付表示，教育部分别于2005年和2010年出台了两份义务教育均衡发展方面的文件，2012年，国务院在此基础上出台了《关于深入推进义务教育均衡发展的意见》，但当时尚未提出城乡义务教育一体化发展的要求。随着义务教育均衡发展的深入推进，一体化发展提上议事日程。
党的十八大在描述我国在2020年全面建成小康社会的目标时，一个标准就是“基本公共服务均等化总体实现”。“作为基本公共服务的义务教育，实现县域内城乡义务教育一体化发展，是推进义务教育均等化发展的根本之举。”杨银付认为，无论从以人为核心的新型城镇化建设与社会主义新农村建设的角度，还是从深层次推进教育公平、进一步提高教育质量、全面深化改革的角度，以一体化的路径统筹推进城乡义务教育改革发展都至关重要。
综合施策下的创新发展
教育部相关负责人说，《意见》明确了城乡义务教育一体化改革目标，即到2020年实现“四统一”“三消除”“两提高”“一实现”。“四统一”就是实现县域内城乡义务教育学校标准统一、教师编制标准统一、生均公用经费基准定额统一、基本装备配置标准统一；“三消除”就是城乡二元结构壁垒基本消除、城镇大班额基本消除和教育贫困生基本消除；“两提高”就是乡村教育质量明显提高、义务教育普及水平进一步巩固提高；“一实现”就是县域义务教育均衡发展和城乡教育基本公共服务均等化基本实现。
由此不难看出，与“统筹推进县域内城乡义务教育体系化”的思路相一致，《意见》的实现路径也是“一体化”的综合施策。“例如消除大班额计划，在强调发展的同时，提出要通过城乡一体化、实施学区化、集团化办学或学校联盟、均衡配置师资等方式，加大对薄弱学校的扶持力度，促进均衡发展，限制班额超标学校招生人数，合理分流学生，以发展促改革，以改革促发展。”杨银付说，“这体现出软件与硬件并举，发展与改革并举的特点。”
此外，在推动各项措施落实到位上，《意见》也对各级政府及相关部门的职责进行了明确要求。“如果各级政府及相关部门相互推诿，改革最终还是无法落地。”马敏注意到，《意见》在强调各级政府责任的同时，也明确了相关部门的职责。例如，发展改革部门在编制相关计划时，优先支持义务教育学校建设，财政部门和教育部门积极完善义务教育经费保障机制，公安部门完善农民工随迁子女信息管理制度，民政部门落实困境儿童兜底保障职责，机构编制部门和人力资源社会保障部门负责统筹分配城乡教育教职工编制政策，人力资源社会保障部门落实职工带薪休假制度，国土和城乡规划部门负责规划保障学校建设用地等。
本报北京7月12日电
