“农地入市”首重农民利益

    买家在重庆市农村土地交易所举行的一场地票拍卖会上举牌（2010 年6 月23 日摄） 摄影/本刊

    记者 李松 陶冶 张钦

　　甘肃陇西、重庆大足等全国首批“集体经营性建设用地入市”改革区县，以实现“与国有土地同权同价、建立城乡统一的建设用地市场”为目标，在完善制度设计、法律充分授权的前提下，搭建市场平台、明晰交易规则、完善监管制度，各地试点正相继破冰。　　

　　“农地入市”改革是我国新一轮农村土地制度改革的重要内容。《瞭望》新闻周刊记者采访中了解到，利用市场发现土地价格，有的试点地区“农地入市”增值收益少则千万，多则上亿元，既丰富了集体土地所有权实现形式，提高农地集约节约利用水平，又大大增强了村社集体和农民群众的获得感。　　

　　成效尤其突出的是，依托“农地入市”，原本沉睡的集体经营性建设用地资产价值被重新激活，村社集体、农民得以分享城镇化、工业化红利。各试点地区也按照兼顾国家、集体、农民三方利益，适当让利于民的原则，正在逐步完善土地增值收益分配机制。　　

　　相关基层干部和专家向本刊记者表示，当前入市增值收益分配问题既是改革关键点，也是矛盾风险点，群众关注度高。“收益怎么分、分多少，基层对此有争论。而且，‘农地入市’后如何细化监管、出让期结束后土地如何处置等改革配套环节，也亟待做出政策回应。”

　　 用市场“发现”农地价格　 　

　　采访中，《瞭望》新闻周刊记者观察到，在各试点地区，集体经营性建设用地入市的途径，重点是依托农村产权交易市场、公共资源交易中心等平台，集中公开竞价，最终实现农地出让、租赁，用市场发现价格。　　

　　重庆市大足区在临近国家5A级景区大足石刻的宝顶镇东岳村2社，率先试点“农地入市”。3名竞买人通过11轮竞标，最终由重庆大足石刻国际旅游集团有限公司以每亩近36万元的价格，获得40年土地使用权，该地块将用于建设大足石刻世界文化遗产博览园。试点中，甘肃陇西县也已成功入市34宗235亩，总成交价款4592万元，与同区域、同用途的国有建设用地市场价格基本持平。　　

　　“‘农地入市’首重农民利益。”相关主管部门督导人士向本刊记者表示，总体来看，各地试点基本平稳，没有出现大的矛盾纠纷，关键就是做到了让农民拥有改革知情权、参与权、决策权。比如，在大足，围绕农地是否入市、以什么价位入市、收益如何分配、监管，先后召开了13次村民代表会议，相关决议需2/3以上代表通过，形成正式表决材料，并向全村公示，才能施行。　　

　　同时，“政府监管作用也不可或缺。”采访中，陇西县委书记鲁泽认为，农地产权性质虽属村社集体所有，但政府部门也需要加强监管，保障集体利益。一是做好流程监管，对农地地价评估、入市计划进行备案，并与国有土地在同一市场同权同价交易，保障入市程序透明；二是事后加强土地用途监管，对使用权人是否擅自改变土地用途、是否非法转让土地使用权巡查和纠正。

　　 土地增值收益“反哺”集体经济　 　

　　其中，值得注意的是，根据政策设计，土地增值收益调节金是平衡国家、集体、农民利益的主要手段。浙江省德清县、重庆市大足区等地按照商业、工业用地规划用途和功能差异，差别化确定了政府土地增值收益调节金征收比例，同时明确规定这笔资金在使用上，主要用于农村基础设施、环境建设等，仍旧反哺“三农”。　　

　　在增值收益农村内部分配方面，各地也因地制宜，积极探索，做到既壮大农村集体经济，又使农民获得实实在在的利益。甘肃陇西县结合农村集体经济“一穷二白”的现实，规定农村内部分配时，集体留成不少于6成。目前陇西县通过“农地入市”，集体经济组织获得收益2584万元，主要作为集体公益金，用于农村公共事业、改善基础设施。　　

　　《瞭望》新闻周刊记者发现，在浙江省德清县等地，积极探索农村产权制度与集体经营性建设用地入市改革相互衔接，通过组建股份经济社，农民成为股东。在入市收益分配上，充分考虑集体经济组织长远可持续发展，不直接分配入市收益，而是通过股权增厚（入市收益追加量化成员股权）的形式，农民每年享受股权分红，同样实现了“集体资产更壮大、农民保障更有力”的目标，做法值得借鉴。

　　 农地利用释放活力

　　《瞭望》新闻周刊记者采访发现，“农地入市”使村社集体、农民获利的同时，原本低效甚至闲置的集体经营性建设用地得到了重新利用，既提高了土地集约节约利用水平，也推动了农村一、二、三产业融合发展。　　

　　作为大足区“农地入市”第一家“吃螃蟹”的企业，大足石刻国际旅游集团公司投融资部经理唐丽告诉本刊记者，目前“农地入市”地价与周边国有土地50多万元一亩的价格相比，还便宜一些，而且没有国有土地需要计划指标那么复杂的流程，节约了不少成本和时间。　　

　　甘肃陇西县首阳镇是西北地区最大的中药材集散地，各类企业和经销户用地需求旺盛。在“农地入市”之前，往往采取私下买卖土地或合作开发宅基地的办法解决土地需求。但这些私下交易、合作权责不清，经常发生权属纠纷。　　

　　最近，首阳镇药材收购大户鲜鹏飞靠着“农地入市”，“买”了0.33亩土地。“农地入市最后成交价每平方米980元，虽然比私下交易的价格高出很多，但地块界线、权属都划得明明白白，也有法律保障，非常值。”鲜鹏飞笑着说自己的土地使用权证已经办好了。　　

　　同时，过去农民和农村小微企业由于缺少抵押物，银行不敢放贷。而“农地入市”试点推行后，农村集体建设用地价值预期大幅提高，土地使用权人也有了“硬担保”。首阳镇另一位“农地入市”受益人冷文杰向《瞭望》新闻周刊记者表示，过去贷款难，关键是没抵押物，“现在只要土地使用权证办好，也能向银行贷款了。”　　

　　据陇西县国土资源局局长陈忠荣介绍，该县已与浙商银行兰州市分行、中国农业银行定西市分行签订合作协议，集体经营性建设用地抵押融资权能也正在被激活。

　　 收益分配原则缺乏定论　 　

　　涉农改革走得稳不稳，关键看对农民利益诉求把得准不准。据《瞭望》新闻周刊记者调查，在一些地区，“农地入市”试点一大焦点问题，就是对于入市增值收益在农村内部如何分？哪些群体可以分？分配原则如何定？不同地区有不同做法，不同人群有不同看法。　　

　　其一，如何分？根据原有改革设计，重庆大足区集体经济组织提留的土地增值收益原则上不低于20%，但实际操作过程中，村民们却提出不同意见，要求一次性全部分到人头，村集体不留存。“真金白银”涉及切身利益，接受本刊记者采访时，多数群众坦言更愿意把钱直接装到自己口袋里，担心集体经济组织管理增值收益，既管不好，没法保值增值，也可能因为监管不到位，导致资金“跑冒滴漏”。　　

　　其二，谁可以分？近年来，随着进城务工、征地拆迁、女儿外嫁等因素，大量农民转户进城或将户口迁到别的村社，不再是本集体经济组织成员。但当“农地入市”后，一笔巨款“从天而降”，不同群体“分多少”，看法纷纭。

　　采访中，有基层干部说，按照传统乡规民约，农村群众一般认为外嫁女、已转户进城的人就不应该参与分配了，但在巨大利益面前，凡是能沾边的都想回来分，觉得现在不争，以后就没“搞头”了。为了解决矛盾，基层也想出了不少办法，有的地方设计了“农龄股”，以为集体经济组织贡献年限确定分配比例，有的则决定收益不分配到户，留在村社集体，同时通过产权制度改革，将资产确股到人，群众每年享受分红收益。

　　接受《瞭望》新闻周刊记者采访中，甘肃定西市委研究室主任张全有认为，“农地入市”的核心是分配，不能搞“一刀切”，应在国家层面结合户籍制度、农村产权制度等综合性改革，使集体经济组织成员资格认定准，应享受的权利界定明晰，重点解决不同群体之间“怎么分、分多少”的问题。　　

　　基层认为，农村改革不能期望一蹴而就、一步到位，在一定时期有过渡性的色彩，是正常现象。政府不能包办代替，“工作到位不能越位”，而是要充分发扬基层民主，在成员资格确定、分配比例协商等关键环节，严格由群众自主协商、民主决策，尊重群众意见，吸纳群众智慧，公开、公平地解决难题。

　　 配套改革仍存模糊地带 　　

　　除了收益分配问题，《瞭望》新闻周刊记者采访发现，在各地试点过程中，也有一些改革配套问题，亟待明确回应。　　

　　首先，集体经营性建设用地使用期限到期后，应如何处置产权归属？综合各地试点情况看，集体经营性建设用地入市后，一般有40或50年不等的使用期限，但是土地使用权到期后，应如何处置，各地尚未形成统一意见。　　

　　有的东部沿海试点区县规定，使用权到期后，土地及其地上建构筑物无偿归集体所有，这与国有建设用地使用权到期后的规定有较大差异。　　

　　据了解，目前针对国有土地出让期满的处置，物权法有明确规定，即住宅建设用地使用期届满的，自动续期；非住宅建设用地使用期满后的续期，按照法律规定办理。但集体经营性建设用地出让主体为农村集体经济组织，出让期满如何处置，如何保障群众利益，尚需在试点过程中进一步探索。　　

　　其次，一些试点地区也反映，集体经营性建设用地批后监管也有一定难度。据了解，为了达到集约、节约用地的目的，国家相关部门对工业用地等都有投入产出指标要求，“农地入市”后，各地对土地投资、产出强度尚没有明确规定，单纯参照国有土地执行也并不切合实际。同时，政府、集体和企业相应的权、责、利法律关系尚未完全厘清，类似集体经营性建设用地入市后，如果出现闲置，应如何处理等，尚未有明确说法。