“一项了不起的工程”——农村义务教育学生营养改善计划实施五周年综述
贵州省丹寨县扬武民族小学学生在享受营养餐。本报记者 张学军 摄（资料图片）
本报记者 赵秀红
有这样一组数据，温暖而厚重：在29个省份的13.7万所学校实施，受益学生超过3360万人。3360万人是个什么概念呢？就是在义务教育阶段，每天有超过1/2的学校参与，近1/4的学生受惠。这样一项工程，与穷娃娃如此贴心，饱了肚子，暖了人心。
这项工程就是农村义务教育学生营养改善计划。2011年，为改善贫困地区和家庭经济困难学生营养健康状况，根据国务院决策部署，教育部会同财政部等15个部门启动实施了农村义务教育学生营养改善计划。
“健康是促进人的全面发展的必然要求，是民族昌盛和国家富强的重要标志。”习近平总书记在全国卫生与健康大会上的重要讲话，从战略和全局高度对提高人民健康水平的重大意义进行了深刻阐述。青少年学生占我国人口比例约20%左右，他们的健康成长关系到国家的未来、民族的希望。
如今，这项工程走过5年。5年来，农村义务教育学生营养改善计划从最贫困、最偏远的地区做起，为广大试点地区农村义务教育学生带来了看得见、摸得着的实惠，成为继“农村寄宿制学校建设工程”“中西部农村初中校舍改造工程”“两免一补”政策之后，国家出台的又一项重大民心工程、暖心工程，真正实现了为学生添营养，为民族铸希望。
基本消除农村娃饿着肚子上学现象
蒸米饭、盐水黄豆，这是广西都安县大多数寄宿制学校学生的午餐和晚餐；开水、干馒头，这是宁夏西吉县王民乡中心小学几乎所有寄宿生的主要食谱，能带上一点儿咸菜，那是奢侈。
在城市儿童肥胖症患儿越来越多的同时，在贫困地区，还有一群孩子得不到最基本的营养保障。
而5年后，另外一番场景：
“铃铃铃……”湖北省郧县堰河完全小学的校园里响起了清脆的下课铃声。五六分钟后，四年级学生乐乐和妞妞已和往常一样拎着两个篮子快步走向教室。篮子沉甸甸的，里面装着一盒盒摆放整齐的牛奶。这是他们的课间加餐。
在云南罗平，有所地处滇、黔、桂三省交界的山区小学——钟山乡中心完小，做到了一日三餐、顿顿有肉吃，每顿中、晚餐三菜二汤，并且做到荤素合理搭配，品种丰富多样。
在农村中小学，凡是有读书声处，这一改变就在发生，如阳光一样，不遗漏一个穷孩子。惠民工程能延伸到农村义务教育学校的每个末梢，背后是何其坚固的后盾做支撑：
营养改善计划从开始就恪守“高标准”。营养改善计划坚持制度先行，以高标准、严要求促管理科学化、规范化。教育部联合财政部、食品药品监管总局等15个部门，先后组织制定了实施细则、食品安全保障管理、专项资金管理、食堂管理、实名制管理、信息公开公示、营养健康监测评估、应急事件处理、餐饮服务食品安全监管、食堂建设等10个系统的管理制度，明确了中央各部门、地方各级政府、试点学校以及供餐单位的职责，规范了各个环节的操作规范，一起步就定好了规矩。
中央财政担纲主力，不断加大投入力度，学生添营养，人民有福祉。中央财政为699个国家连片特困地区县（含19个团场）农村义务教育阶段学生提供营养膳食补助，标准为每生每天4元（800元/年），所需资金全部由中央财政承担。地方试点地区参照国家试点标准执行，中央财政按照不超过50%的标准给予奖励性补助。从2011年至今，中央财政累计安排资金1591亿元，用于实施营养改善计划。为了改善就餐条件，推进学校食堂供餐，中央财政累计安排300亿元专项资金，重点支持解决试点学校就餐条件差、食堂缺口大、供餐能力弱的问题。截至今年10月底，已完成食堂建设项目6.85万个，新建、改造面积2563万平方米，有力推动供餐模式向学校食堂供餐转变，国家试点县实行食堂供餐的学校比例达到76.63%。
“安全”是营养改善计划推行的第一准则。安全包括保障食品安全和资金安全，要确保每一份营养餐都吃得安全，每一元钱都吃到学生嘴里。各地都按要求建立了食品安全责任制和责任追究制度，与试点学校、供餐企业等签订了食品安全责任书，对供餐企业实行严格准入和退出机制，将不合格的供餐企业列入“黑名单”；建立并落实了学校膳食委员会、校长（教师）陪餐等制度。教育部建立了实名制学生信息管理系统，每名享受补助的学生都能在系统里查到；建立完善供货商评议、招标采购等制度，要求凡是大宗食品及原辅材料都要通过招标、采购方式确定供应商。同时，推动营养改善计划在阳光下运行。要求把每个环节都放到阳光下“晒一晒”，让政策文件、规章制度、进展情况“上墙、上网”。
1591亿元换来一顿顿热腾腾的饭菜和孩子们体质的变化。5年来，营养改善计划陪伴了数千万名中小学生的成长，基本消除了农村学生饿着肚子上学现象，明显改善了学生在校吃不上热饭的状况，有力保障了学生营养餐的食品安全。中国疾病预防控制中心营养与健康所连续4年（2012年至2015年）的跟踪监测表明，国家试点县中小学生贫血率降低8.9个百分点，学生营养知识水平得分提高16.7个百分点，学生养成一日三餐饮食习惯的比例增加4个百分点。学生身高体重有所增长、身体素质有所改善、营养不良问题得到缓解，学生学习能力有所提高，缺课率明显下降。
这一惠民工程受到世界瞩目。世界银行、联合国粮食计划署等组织经过实地考察后，给予高度赞扬，认为“在世界范围内，中国农村学生营养改善计划是一项了不起的计划”。
做足加法，基层涌现大量创新实践
在宁夏，营养改善计划实施学校有个“紧箍咒”：
自治区营养办和县（区）营养办工作人员在办公室轻点鼠标或用手机APP登录系统，根据权限就可以看到各县（区）学校食谱制定、出入库记录及采购物品的数量和价格、资金收支结余、食品留样等重要信息，监管实现智能化。
这是宁夏通过公开招标方式组织开发的营养改善计划监管平台系统，是为了有效加强对各地各学校食品安全和资金运行安全监管，提高工作效率，确保计划在阳光下运行。
在山西安泽县，多所学校建设了自己的试验田（种植基地）并种植多种蔬菜、粮食，一方面节约了成本，另一方面保证了原材料卫生、健康，同时培养了学生的实践能力，一举多得。
“改善学生营养健康状况，不是中央包打天下，也不是教育一家单打独斗，靠的是政府、社会、家庭共同参与，统筹推进。”国务院教育督导委员会办公室主任、教育部教育督导局局长何秀超说，除了国家试点，国家对连片特困地区以外的地区，支持地方结合实际创新，对于开展较好的省份，中央财政给予奖励性补助。
在鼓励基层创新的号召下，基层大量的创新实践被创造出来：
在湖北，团省委、省青基会募集公益资金，在贫困农村中小学建成近1700个“希望厨房”；
云南6600多所学校开展勤工俭学，勤工俭学基地面积超过7万亩，既增加学校蔬菜、肉食等供应，又提高学生伙食补贴；
重庆将14个试点区县学校食堂运行经费纳入市级财政预算，从业人员经费纳入区县财政预算，并为学校配备了1000多名公共营养师；
贵州按国家规定标准，配齐了食堂工勤人员，并将其工资、社保等待遇纳入县级财政预算；
宁夏将膳食补助标准提高到5.6元，并全面落实校长教师陪餐制，陪餐经费由财政全额保证等，丰富了营养改善计划内涵；
四川鼓励学生家长承担一部分，让营养餐标准实现“4+X”，膳食结构得到优化……
营养改善计划成为各级政府执政能力的体现。营养改善计划由政府主导，中央政府出资，各级政府分工组织实施。当年在启动时，从宁夏回族自治区试点运行到全面铺开，仅仅历时5个月，执行效率很高。在这一过程中，各级政府没有推脱，而是根据相关政策、文件要求，按程序逐步推开，没有出现严重的贪腐现象，膳食补助资金没有出现以往各类项目的跑、冒、滴、漏现象，体现了各级政府对营养改善计划的重视与认可，从一个侧面证明了营养改善计划的政策设计是完善的、落到实处的。
阳光是最好的“防腐剂”。国家鼓励和支持社会力量参与学生营养改善工作，教育部会同中国发展研究基金会联合启动“阳光校餐大数据平台”，通过互联网、大数据，实时监测学生营养改善计划实施工作并评估实施效果。目前，任何一个关心营养改善计划的民众都可以登录阳光校餐网查看试点学校营养餐情况。
这是一种创新的监督方式，能让社会各界和政府部门实时监督计划的执行，展示成绩，发现并改进问题。项目组根据三项执行指标：学校参与率、食堂供餐比率和营养基本达标率，制定了营养改善计划“阳光指数”，综合评价各试点县营养改善计划的执行情况和效果。
学生营养改善计划做足了“加法”。在中央层面，一直在资金、项目和力量上做加法，包括统筹推进营养膳食补助提标、完善“一补”政策、支持地方试点、改善就餐条件等工作；而在不少地方，因地制宜，结合实际搞创新，不断丰富了营养改善计划内涵，创造了富有地方特色的经验。社会力量也积极参与其中，共同推进。有分析人士认为，这是政府、社会组织和民间力量的一次良性互动，将可能成为政府与民间协同共治的范例。
最严格的监管，确保营养计划试点范围再扩
对于政府来说，一项惠及3300万名学生的工程，如何保证良好实施？这不仅关涉国家政策的落实，还关涉千千万万社会公众对公益事业的热情、对政府公信力的信心。
“营养改善计划覆盖面广、涉及环节多，而且是从最贫困地区起步，基础条件比较差，管理能力比较弱，又没有先例可循，还存在一些困难和问题。”据何秀超介绍，具体来说，一是地方责任落实不到位。一些地方工作机构不健全，学校食堂从业人员工资待遇低，人员流动率高，责任心不强，影响了营养改善计划的实施效果。二是食堂供餐推进较慢。个别地区食堂建设工程进度缓慢，部分地区食堂建成后未及时投入使用，没有积极克服困难，发挥食堂作用，为学生提供完整午餐。三是食品安全隐患仍然存在。个别学校食堂管理不规范，食堂晨检制度落实不到位，学校食品储存室达不到规定要求，存在安全隐患。四是资金安全存在风险。一些地方没有严格落实招标采购规定，部分地区专项资金结余量较大。
尽管存在诸多难题，但是新形势催人奋进，要快马加鞭。 在今年8月召开的全国卫生与健康大会上，习近平总书记再次强调：“没有全民健康，就没有全面小康。”必须把增强青少年学生的身体素质、提高健康水平、提升生活质量放到首位。
刘延东副总理在宁夏农村义务教育学生营养改善计划座谈会讲话中对计划实施情况予以高度肯定。同时，要求加大实施力度，进一步扩大地方试点范围，实现国家扶贫开发重点县全覆盖。11月15日，国务院常务会议明确提出，将营养改善计划试点范围扩大到全部贫困县。
教育部、国家发改委、财政部三部委发布了《关于进一步扩大学生营养改善计划地方试点范围实现国家扶贫开发重点县全覆盖的意见》，提出今年启动扩大地方试点工作，2017年实现营养改善计划国家扶贫开发重点县全覆盖。
据何秀超透露，根据教育事业统计数据，教育部组织专家进行了经费详细测算，实现国家扶贫开发重点县全覆盖，主要涉及88个县，将惠及近300万名农村义务教育学生，每年地方需投入膳食补助资金约25亿元。
另外，在落实专项资金方面，教育部、财政部将根据地方财政投入、组织管理、实施效果等因素，对扩大地方试点工作给予奖励性补助。同时，要求各地把握地方预算编制的关键时间节点，积极协调财政部门，确保将扩大试点范围所需资金纳入下一年度财政预算。
“营养改善计划试点范围扩大到全部贫困县这项工作，要作为落实中央打赢扶贫攻坚战、精准扶贫的重要措施，抓紧抓实。”何秀超介绍说，截至目前，相关省份都按照要求制定了本地区扩大地方试点工作实施方案，2017年均可实现国家扶贫开发重点县全覆盖。
2017年，也将督促试点地区将新出台的《食品安全法》落到实处，确保所有学校食堂持证经营，进一步提高食堂供餐的比例，改进小伙房供餐条件，不断丰富供餐内容、改善供餐环境、提高供餐能力。将政府采购、集中招标落实到每一笔大宗原材料采购，严把“入口关”，坚决阻止不合格企业参与。
“加大督导检查力度，让任何单位、任何人不能从孩子嘴里‘揩油’，用最严格的监管、最严肃的问责来确保舌尖上的安全。”何秀超说，我们坚信，“晒”得越彻底，过程越透明，食品安全、资金安全就越有保障，学生吃得就越放心、越安全。此外，我们还坚持开门办会和检查，对问题不遮掩、不护短，凡是有关会议和督导，向媒体开放。
实施范围扩大，这项民生工程能惠及更多的贫困家庭子女；借助互联网技术和先进管理经验，这一民生政策的透明度在提升，监管方式也在不断创新；各级政府在其中的执行力越来越得民心，中央财政作为坚强后盾，地方政府在明确自我责任，自我加压；营养改善计划执行越来越规范化，学生营养科学化、标准化。好事如何办好，诸项政策怎样落地，2017年，营养改善计划的实施水平能否实现一个新跨越，我们拭目以待。
