重庆市政府办公厅《关于进一步动员社会各方面力量参与扶贫开发的实施意见》政策解读

　　2015年6月，市政府办公厅出台了《关于进一步动员社会各方面力量参与扶贫开发的实施意见》（渝府办发[2015]94号，以下简称《意见》）。现就该意见出台的背景、要点、社会公众关注的热点问题、相关政策咨询途径等方面解读如下。

　　一、《意见》出台背景

　　党的十八大以来，新一届中央领导集体高度重视扶贫开发工作，习近平总书记、李克强总理等中央领导同志先后多次深入贫困地区考察调研，对扶贫开发工作作出一系列重要指示。在2013年12月18日中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》（中办发〔2013〕25号文件）的基础上，2014年12月04日，国务院办公厅又印发了《关于进一步动员社会各方面力量参与扶贫开发的意见》（国办发〔2014〕58号），从“总体要求和基本原则”、“培育多元社会扶贫主体”、“创新参与方式”、“完善保障措施”四个方面，进一步明确了新阶段社会扶贫工作的思路、重点和工作责任，为当前和今后一个时期社会扶贫工作指明了方向和路径。

　　重庆直辖以来，历届市委、市政府高度关注和重视扶贫开发工作。特别是政才书记提出了“扶贫开发是第一民生工程”，并多次深入到贫困地区调研，专题研究扶贫开发工作。去年初，政才书记前往渝东南调研扶贫开发工作，在彭水主持召开扶贫开发工作座谈会讲话，去年3月，市委、市政府下发《关于集中力量开展扶贫攻坚的意见》（渝委发〔2014〕9号），政才书记的重要讲话和市委9号文件为当前和今后一个时期全市扶贫开发工作进一步明确了思路、重点，给出了路径，指明了方向。同时，奇帆市长、国清副书记等市领导也多次对扶贫工作作出重要指示。

　　中央和市委、市政府领导的高度重视和直接指导，增强了我们做好扶贫开发工作的责任感、使命感和紧迫感，也使我们进一步坚定了信心，明确了方向。但是，我们也清醒地看到，我市社会扶贫工作还存在着组织动员不够、政策支持不足、体制机制不完善等问题，迫切需要加强领导、加大力度，积极引导全社会力量共同参与。因此，依据国务院办公厅《关于进一步动员社会各方面力量参与扶贫开发的意见》（国办发〔2014〕58号），有必要出台一个指导全市社会扶贫工作的文件，进一步完善工作体系，明确职能职责，创新参与机制，落实支持政策，推动社会扶贫资源动员规范化、资源配置精准化和资源使用专业化，引导动员社会各方面力量参与扶贫开发。

　　二、《意见》基本框架和主要内容

　　《意见》共三个部分。

　　 第一部分：总体要求

　　指导思想：主要从党中央、国务院和市委、市政府新时期扶贫开发决策部署，我市“五大功能区”科学定位，社会扶贫与新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化建设的结合，社会扶贫的基本原则和参与机制，以及推动全市城乡统筹发展等方面，阐述了贯彻《国务院办公厅关于进一步动员社会各方面力量参与扶贫开发的意见》的总体要求。

　　目标任务：主要围绕贫困村结对挂钩帮扶、贫困户社会爱心帮扶全覆盖的总体要求，进一步完善工作体系，创新参与机制，落实支持政策，推动社会扶贫资源动员规范化、资源配置精准化和资源使用专业化，引导更多社会资源向贫困地区汇聚，助推贫困地区改善基础设施，优化产业结构，帮助贫困村“建八有”，帮助贫困户“解八难”，形成汇全市之力、聚各方之财、集全民之智的生动局面，最终实现贫困地区2017年与全市同步建成小康社会目标。

　　 第二部分：工作措施

　　共6个方面的工作措施：一是主动参与，全面助推精准扶贫工程。二是积极引导，加快推进整村整片扶贫。三是统筹协调，扎实推进高山生态扶贫搬迁。四是大力扶持，积极推进产业扶贫。五是发挥优势，着力提高贫困群众的自我发展能力。六是创新方式，不断开创社会扶贫新局面。

　　 第三部分：组织保障

　　主要明确了加强组织领导、强化组织动员、加强管理服务、加强检查通报等四个方面的组织保障措施。

　　三、社会公众关注的热点问题

　　 1 、什么是社会扶贫？

　　社会扶贫有狭义和广义之分。狭义的社会扶贫，指国家或政府公共资源力量之外的民营企业、社会组织和社会公众，在政府的动员和倡导下，利用自身资源为贫困地区经济社会发展和贫困人口脱贫致富所开展或参与的一系列扶贫活动。

　　 2 、进一步动员社会各方面力量参与扶贫开发的基本原则是什么？

　　一是坚持政府引导。健全组织动员机制，搭建社会参与平台，完善政策支撑体系，营造良好社会氛围。

　　二是坚持多元主体。充分发挥各类市场主体、社会组织和社会各界作用，多种形式推进，形成强大合力。

　　三是坚持群众参与。充分尊重帮扶双方意愿，促进交流互动，激发贫困群众内生动力，充分调动社会各方面力量参与扶贫的积极性。

　　四是坚持精准扶贫。推动社会扶贫资源动员规范化、配置精准化和使用专业化，真扶贫、扶真贫，切实惠及贫困群众。

　　 3 、如何培育 多元社会扶贫主体？

　　一是大力倡导民营企业扶贫。鼓励民营企业积极承担社会责任，充分激发市场活力，发挥资金、技术、市场、管理等优势，通过资源开发、产业培育、市场开拓、村企共建等多种形式到贫困地区投资兴业、培训技能、吸纳就业、捐资助贫，参与扶贫开发，发挥辐射和带动作用。

　　二是积极引导社会组织扶贫。支持社会团体、基金会、民办非企业单位等各类组织积极从事扶贫开发事业。各级政府和有关部门要对社会组织开展扶贫活动提供信息服务、业务指导，鼓励其参与社会扶贫资源动员、配置和使用等环节，建设充满活力的社会组织参与扶贫机制。加强国际减贫交流合作。

　　三是广泛动员个人扶贫。积极倡导“我为人人、人人为我”的全民公益理念，开展丰富多样的体验走访等社会实践活动，畅通社会各阶层交流交融、互帮互助的渠道。引导广大社会成员和港澳同胞、台湾同胞、华侨及海外人士，通过爱心捐赠、志愿服务、结对帮扶等多种形式参与扶贫。

　　四是深化市级集团扶贫工作。18个市级扶贫集团成员单位要发挥各自优势，多渠道筹措帮扶资源，创新帮扶形式，帮助协调解决对口帮扶区县经济社会发展中的突出问题，做到帮扶重心下移，措施到位有效，直接帮扶到县到村。定期选派优秀中青年干部挂职扶贫、驻村帮扶。

　　五是强化鲁渝扶贫协作。协作双方要强化协调联系机制，继续坚持开展市县结对、部门对口帮扶。注重发挥市场机制作用，按照优势互补、互利共赢、长期合作、共同发展的原则，通过政府引导、企业协作、社会帮扶、人才交流、职业培训等多种形式深化全方位扶贫协作，推动产业转型升级，促进贫困地区加快发展，带动贫困群众脱贫致富。协作双方建立定期联系机制，加大协作支持力度。加强东西部地区党政干部、专业技术人才双向挂职交流，引导人才向西部艰苦边远地区流动。各区、县要根据实际情况，在本地区组织开展区域性结对帮扶工作。

　　 4 、社会扶贫的方式有哪些？

　　一是开展扶贫志愿行动。鼓励和支持青年学生、专业技术人才、退休人员和社会各界人士参与扶贫志愿者行动，构建贫困地区扶贫志愿者服务网络。组织和支持青年学生等各类志愿者参加贫困识别、扶贫调研、助教支医、文化下乡、科技推广、创业引领、资源开发等扶贫活动。

　　二是打造扶贫公益品牌。继续发挥“光彩事业”、“希望工程”、“母亲水窖”、“幸福工程”等抉贫公益品牌效应，积极引导社会各方面资源向贫困地区聚集。动员社会力量参与“雨露计划”和“易地扶贫搬迁”等国家扶贫开发重点项目，不断打造针对贫困地区留守妇女、儿童、老人、残疾人等特殊群体的一对一结对、手拉手帮扶等扶贫公益新品牌。

　　三是构建信息服务平台。按照科学扶贫、精准扶贫的要求，建设社会扶贫信息网络服务平台。以贫困村、贫困户建档立卡信息为基础，结合连片特困地区区域发展与扶贫攻坚规划，制定不同层次、不同类别的社会扶贫项目规划，推进扶贫资源供给、需求等信息互联共享，建立精准化的社会扶贫资源配置机制。

　　四是推进政府购买服务。加快推进财政资金面向社会购买服务，支持参与社会扶贫的各类主体通过公开竞争的方式，择优确定扶贫项目和具体实施机构。支持社会组织承担扶贫项目的实施。鼓励发展公益信托，支持创办社会企业。

　　 5 、什么是精准扶贫？

精准扶贫是粗放扶贫的对称。是指针对不同贫困区域环境、不同贫困农户状况，运用科学有效程序对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理的治贫方式。一般来说，精准扶贫主要是就贫困居民而言的，谁贫困就扶持谁。

　　 6 、为什么要精准扶贫？

　　我国扶贫开发始于上世纪80年代中期，通过近30年的不懈努力，取得了举世公认的辉煌成就。但是，长期以来贫困居民底数不清、情况不明、针对性不强、扶贫资金和项目指向不准的问题较为突出。其中一个重要原因是目前全国农村贫困居民8249万人（其中重庆为139万人），是国家统计局根据全国7.40万户农村住户调查样本数据推算出来的。这个数据对于研究贫困居民规模、分析贫困发展趋势比较科学，但在具体工作中却存在“谁是贫困居民”“贫困原因是什么”“怎么针对性帮扶”“帮扶效果又怎样”等不确定问题。由于全省乃至全国都没有建立统一的扶贫信息系统，因此对于具体贫困居民、贫困农户的帮扶工作就存在许多盲点，真正的一些贫困农户和贫困居民没有得到帮扶。

　　精准扶贫的背面是粗放扶贫。长期以来，由于贫困居民数据来自抽样调查后的逐级往下分解，扶贫中的低质、低效问题普遍存在，如：贫困居民底数不清，扶贫对象常由基层干部“推估”（推测估算），扶贫资金“天女散花”，以致“年年扶贫年年贫”；重点县舍不得“脱贫摘帽”，数字弄虚作假，挤占浪费国家扶贫资源；人情扶贫、关系扶贫，造成应扶未扶、扶富不扶穷等社会不公，甚至滋生腐败。表面上看，粗放扶贫是工作方法存在问题，实质反映的是干部的群众观念和执政理念的大问题，不可小觑。

　　以前的扶贫制度设计存在缺陷，不少扶贫项目粗放“漫灌”，针对性不强，更多的是在“扶农”而不是“扶贫”。以扶贫搬迁工程为例，居住在边远山区、地质灾害隐患区等地的贫困户，一方水土难养一方人，是扶贫开发最难啃的“硬骨头”，移民搬迁是较好的出路，但是，因为补助资金少，所以，享受扶贫资金补助搬出来的多是经济条件相对较好的农户，贫困的特别是最穷的农户根本搬不起。新村扶贫、产业扶贫、劳务扶贫等项目，受益多的主要还是贫困社区中的中高收入农户，只有较少比例贫困农户从中受益，且受益也相对较少。

　　综上所述，原有的扶贫体制机制必须修补和完善。换句话说，就是要解决钱和政策用在谁身上、怎么用、用得怎么样等问题。扶贫必须要有“精准度”，专项扶贫更要瞄准贫困居民，特别是财政专项扶贫资金务必重点用在贫困居民身上，用在正确的方向上。扶贫要做雪中送炭的事，千万不能拿扶贫的钱去搞高标准的新农村建设，做形象工程不能实现扶真贫。贫困区域的发展，主要应使用财政综合扶贫资金和其他资金。

　　 7 、如何推进精准扶贫？

　　推进精准扶贫，加大帮扶力度，是缓解贫困、实现共同富裕的内在要求，也是全省实现全面小康和现代化建设的一场攻坚战。那么，如何做到精准扶贫呢？

　　（一）精确识别，这是精准扶贫的前提。通过有效、合规的程序，把谁是贫困居民识别出来。总的原则是“县为单位、规模控制、分级负责、精准识别、动态管理”；开展到村到户的贫困状况调查和建档立卡工作，包括群众评议、入户调查、公示公告、抽查检验、信息录入等内容。充分发扬基层民主，发动群众参与；透明程序，把识别权交给基层群众，让同村老百姓按他们自己的“标准”识别谁是穷人，以保证贫困户认定的透明公开、相对公平。2014年底，我市精准识别出1919个贫困村，农村贫困人口165.9万人。

　　（二）精确帮扶，这是精准扶贫的关键。贫困居民识别出来以后，针对扶贫对象的贫困情况定责任人和帮扶措施，确保帮扶效果。就精确到户到人来说，一是到村到户，坚持基础设施到村到户、产业扶持到村到户、教育培训到村到户、农村危房改造到村到户、扶贫生态移民到村到户、结对帮扶到村到户，真正把资源优势挖掘出来，把扶贫政策含量释放出来。二是因户施策。通过进村入户，分析掌握致贫原因，逐户落实帮扶责任人、帮扶项目和帮扶资金。按照缺啥补啥的原则宜农则农、宜工则工、宜商则商、宜游则游，实施水、电、路、气、房和环境改善“六到农家”工程，切实改善群众生产生活条件；帮助发展生产，增加收入。三是资金到户。在产业发展上，可以推行专项财政资金变农户股金的模式，也可以通过现金、实物、股份合作等方式直补到户；在住房建设上，可以推行农村廉租房的做法；技能培训、创业培训等补助资金可以直补到人；对读中、高职学生的生活补贴、特困家庭子女上大学的资助费用，可通过“一卡通”等方式直补到受助家庭；高山生态扶贫搬迁、乡村旅游发展等项目补助资金可以直接向扶贫对象发放。四是干部帮扶。干部帮扶应采取群众“点菜”、政府“下厨”方式，从国家扶贫政策和村情、户情出发，帮助贫困户理清发展思路，制定符合发展实际的扶贫规划，明确工作重点和具体措施，并落实严格的责任制，做到不脱贫不脱钩。

　　（三）精确管理，这是精准扶贫的保证。

　　一是农户信息管理。我市已建立起贫困户的信息网络系统，将扶贫对象的基本资料、动态情况录入到系统，实施动态管理。对贫困农户实行一户一本台账、一个脱贫计划、一套帮扶措施，确保扶到最需要扶持的群众、扶到群众最需要扶持的地方。年终根据扶贫对象发展实际，对扶贫对象进行调整，使稳定脱贫的村与户及时退出，使应该扶持的扶贫对象及时纳入，从而实现扶贫对象有进有出，扶贫信息真实、可靠、管用。

　　二是阳光操作管理。按照国家《财政专项扶贫资金管理办法》，对扶贫资金建立完善严格的管理制度，建立扶贫资金信息披露制度以及扶贫对象、扶贫项目公告公示公开制度，将筛选确立扶贫对象的全过程公开，避免暗箱操作导致的应扶未扶，保证财政专项扶贫资金在阳光下进行；筑牢扶贫资金管理使用的带电“高压线”，治理资金“跑冒滴漏”问题。同时，还应引入第三方监督，严格扶贫资金管理，确保扶贫资金用准用足，不致“张冠李戴”，确保精准扶贫。

　　四、相关政策咨询途径

　　市扶贫办社会扶贫处处长刘建元  67732199

　　市扶贫办资金计划处处长周  松  67111683

　　市扶贫办产业开发处处长孙元忠  67732567

　　市扶贫办人力资源处处长胡剑波  67111271

　　市扶贫办信息管理处处长田茂慧  67737711