统筹推进城乡义务教育一体化改革发展专家谈② 以“一体化”促进“均等化”
杨银付
党的十八大要求，到2020年全面建成小康社会，“基本公共服务均等化总体实现”。如何推进城乡基本公共服务均等化？党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》给出了路径：“健全城乡发展一体化体制机制”，以“一体化”促进“均等化”。在教育领域，义务教育属于基本公共服务，本次国务院印发的《关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》（以下简称《若干意见》），体现了党中央、国务院对新时期城乡义务教育一体化的高度重视，是推进我国县域内城乡义务教育均等化发展的根本之举。
一、深刻认识统筹推进县域内城乡义务教育一体化的重大意义
统筹推进城乡义务教育一体化，是我国以人为核心的新型城镇化建设与社会主义新农村建设的需要。适应新型城镇化发展需要，解决“乡村弱”和“城镇挤”问题，迫切需要统筹规划、统筹推进城乡义务教育一体化。
统筹推进城乡义务教育一体化，是深层次推进教育公平的需要。当前我国教育公平发展已经步入了新阶段。一是在入学机会保障上，进入以精准、全纳促公平的新阶段。二是从总体上看，我国教育公平步入从机会公平到教育资源配置公平的新阶段，亟待体制机制创新。这种体制机制创新的关键，便是破除城乡二元结构，走向一体化。
统筹推进城乡义务教育一体化，是进一步提高教育质量的需要。党的十八届五中全会通过的《“十三五”规划建议》，明确把提高质量作为“十三五”时期我国教育改革发展的核心任务。但目前我国城乡义务教育提高质量面临挑战。一是全国义务教育阶段整体班额偏大。2013年我国小学和初中平均班额分别为37.5人和48.8人，而OECD（经济合作与发展组织）国家则分别为21人和24人。二是随着前述城镇化进程的推进，城市大班额问题更加突出，某些人口大省、某些发达地区、某些县城的平均班额更是远远高于全国平均水平。
统筹推进城乡义务教育一体化，是全面深化改革的需要。党的十八届三中全会《决定》指出：“我国发展进入新阶段，改革进入攻坚期和深水区。必须以强烈的历史使命感，最大限度集中全党全社会智慧，最大限度调动一切积极因素，敢于啃硬骨头，敢于涉险滩，以更大决心冲破思想观念的束缚、突破利益固化的藩篱，推动中国特色社会主义制度自我完善和发展。”全面深化教育改革，推进基本公共服务均等化，往哪里“定型”？就是要往具有根本意义的“一体化”方面定型。
二、《若干意见》文件的创新之处与特点
第一，文件注重制度设计，突出了重点难点。文件突出标准管理和制度创新。一是城乡义务教育标准“一体化”。《若干意见》系统、全面地提出，到2020年，实现县域内城乡义务教育学校建设标准统一、教师编制标准统一、生均公用经费基准定额统一、基本装备配置标准统一和“两免一补”政策城乡全覆盖，城乡二元结构壁垒基本消除，义务教育与城镇化发展基本协调。二是城镇义务教育公共服务常住人口全覆盖。文件提出按照户籍制度改革要求，建立以居住证为主要依据的随迁子女入学政策，依法保障随迁子女平等接受义务教育，这也是推进以人为核心的新型城镇化的重要要求。
第二，文件注重综合施策，凸显了统筹协调。其中，体现了三个特点。一是标准与程序并举。在强调标准管理的同时，提出明确的程序要求。二是软件与硬件并举。十个方面的政策举措中，既有学校标准化建设等硬件要求，又有统筹城乡师资配置、提高乡村教师待遇等软件要求。三是发展与改革并举。十个方面的政策举措中，前四个相对较多强调发展，后六个相对较多强调改革。同时，强调改革发展互动，以发展促改革，以改革促发展。
第三，文件注重管理创新，强调了务实管用。本次的文件特别注重管理创新，强调务实管用。例如，在办好乡村教育工作中，提出推动城乡教师交流，城镇学校和优质学校每学年教师交流轮岗的比例不低于符合交流条件教师总数的10%，其中骨干教师交流轮岗的比例不低于交流轮岗教师总数的20%。在统筹城乡师资配置中，要求创新管理，加快义务教育教师队伍“县管校聘”示范区建设，实行教职工编制城乡、区域统筹和动态管理，盘活编制存量等。
三、切实抓好《若干意见》的落实
《若干意见》是一个好文件，但要达到预期效果，还要在抓落实上下功夫，需要付出艰巨的努力。
第一，要加强组织领导。统筹推进城乡义务教育一体化，必须加强组织领导，明确工作责任，把统筹推进城乡义务教育一体化改革发展作为各级政府政绩考核的重要内容。在各级党委、政府领导下，要切实建立相关部门间的协调机制、部门协同落实机制。
第二，要鼓励地方探索。要尊重地方和基层的首创精神，鼓励地方教育制度创新，鼓励基层创新，鼓励先行先试，鼓励不同区域从自己实际出发进行差别化探索。以成都市为例，近年来着力推进市域教育统筹，创造了城乡义务教育六个一体化的重要经验。全国其他地区也在推进义务教育均衡发展工作中积累了许多宝贵经验。
第三，要加强督导评估。督导评估是促进政策落实的重要力量。例如，实现县域内城乡义务教育学校建设标准统一、教师编制标准统一、生均公用经费基准定额统一、基本装备配置标准统一，就需要及时的过程监测与督导评估。
（作者系国家教育发展研究中心副主任）
