大公网：2014年重庆生态文明建设报告
11.03.2015 16:35
本文来源: 林业厅
当下中国，资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化，生态文明建设已到了刻不容缓的地步。习近平总书记指出“保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力。”2014年11月，重庆市出台了《加快推进生态建设意见》，提出到2020年，努力将重庆建成为碧水青山、绿色低碳、人文厚重、和谐宜居的生态文明城市，实现全市生态文明水平与全面建成小康社会目标相适应的总目标。
回首2014年，重庆市在生态文明建设中可圈可点。本报告从重庆市生态文明建设的理念目标、生态文明建设水平在全国的位置、五大功能区规划的生态图景以及环保林业等相关部门在生态文明建设中的作用等诸方面，系统考察和呈现了2014年重庆在生态文明建设上的进展。
重庆建设生态文明的理念清晰、目标明确，顺应自然、尊重规律和法治被提到了空前的高度。和全国不少省区市相比，重庆的生态环境相对较好，改善生态环境的压力也并非最大，但重庆在生态文明建设的推进力度上却非常大。
同时，重庆对各项生态议题的关注比较均衡，应对生态环境问题也更加注重综合治理。在缓解经济发展与生态文明建设之间的矛盾上，重庆有了诸如五大功能区规划这样的战略布局，力图谋求经济社会的可持续发展和生态的持续改善。
一、重庆生态建设的目标和理念
生态文明是反映人与自然和谐程度的新型文明形态，是人类文明进步的重大成果。重庆提出的生态文明建设目标，包括建成长江上游地区的重要生态屏障；转变发展方式，实现经济社会可持续发展；保护传承好历史文化遗产，实现自然地理、人文历史、现代文明的有机融合、包容发展；最终创造一个人与自然亲近、人与人和睦、人与社会和谐的美好家园。目标体现了“生态文明”四字的真义。
在生态文明建设中，重庆的理念和做法也非常鲜明。
首先，少了“人定胜天”的霸气，多了尊重自然、顺应自然、保护自然的谦卑。
几年前，重庆斥巨资力推“森林工程”，开展冒进的“换树行动”，有的用外来树种取代本土树种，结果造成水土不服。具有丰富“三农”工作经验的孙政才，深谙尊重自然规律的重要性，认为盲目追求“人定胜天”或许要自酿苦果。他说，“我们还是要种树，但是要种植适合重庆生长的树。”
在全市生态文明建设大会上，孙政才引用了美国生物学家卡逊的名著《寂静的春天》、罗马俱乐部《增长的极限》报告和联合国《我们共同的未来》宣言等重要文献，强调称坚持走可持续发展道路、实现人与自然和谐相处已经成为当今世界的发展大势。他还引用《礼记》、《管子》等中国经典古籍，阐述了人与自然和谐相处的生态哲学思想。他着重指出建设生态文明，就是要树立尊重自然、顺应自然、保护自然的理念。
其次，将生态文明建设进一步纳入法治轨道，强调依法推进。
在重庆市生态文明建设过程中，法治被屡次提到，重庆主政者认为“法治管长远、管根本，建设生态文明必须依靠法治。”
重庆还特别强调要强化司法保护，健全完善行政执法与刑事司法衔接机制，严厉打击生态环境犯罪行为，对污染环境、浪费资源、破坏生态等违法行为实行零容忍。而对各类环境纠纷，也鼓励通过司法渠道解决。
具体做法上，重庆清理了现有法规规章中与生态文明建设要求不一致、相脱节的内容，加快制定和修订生态环境保护、资源能源节约、循环经济等重点领域的地方性法规规章。在重庆环保局的工作报告中，首要的工作任务就是贯彻落实新《环保法》，加快构建规范严谨的环境法治体系。
第三，提出要处理好生态文明建设与经济发展的关系，既要金山银山、又要绿水青山。
中央赋予重庆加快建成城乡统筹发展的直辖市、国家重要中心城市、长江上游地区经济中心、国家重要现代制造业基地以及西南地区综合交通枢纽等重大战略定位。对重庆来说，发展仍是第一要务。但面对生态环境负荷日益加重的趋势，重庆也在努力走出一条与生态文明建设要求相适应的可持续发展道路，求得经济发展和生态文明建设的平衡。
为此，重庆提出严守生态文明建设“五个决不能”的底线：决不能以牺牲生态环境为代价追求一时的经济增长；决不能以牺牲绿水青山为代价换取所谓“金山银山”；决不能以影响未来发展为代价谋取眼前利益；决不能以破坏人与自然关系为代价获得表面繁荣；决不能对突出问题束手无策、无所作为，对苗头性问题疏忽大意、无动于衷。
具体做法上，重庆进一步推动促进发展理念转变，制定诸如产业禁投清单、发展生态旅游等措施。特别需要指出的是，重庆降低了对五大功能区中生态涵养发展区和生态保护发展区的GDP考核要求，提高了生态环境保护指标的权重，实行差别化财税政策。
二、2014年重庆生态文明建设的整体态势
在2014年的重庆市政府工作报告里，黄奇帆市长称，2014年重庆都市区空气质量优良天数达到246天(2013年为206天)，PM2.5平均浓度下降7.1%，城市生活污水、生活垃圾处理率分别达到90%和99.5%。单位生产总值能耗和碳排放分别下降3%和2.5%，国家下达的节能减排任务超额完成。完成营造林320万亩，全市森林覆盖率达到43.1%，建成区绿化覆盖率达到42.1%。渝东北生态涵养发展区、渝东南生态保护发展区成为国家生态文明先行示范区，金佛山成功列入世界自然遗产保护名录。
2014年11月，重庆出台《关于加快推进生态文明建设的意见》，并为此还专门召开全市大会。《意见》中提出了30多项推动生态文明建设的各类措施，将生态文明建设提升到一个空前的高度。力度之大，在全国其他省市中是不多见的。
为考察2014年重庆生态文明建设的战略动向和在全国的水平，我们选取了重庆、北京、天津、内蒙古、上海、浙江、江苏、山东、河南、福建、陕西、湖南等12个省区市作为研究样本(地区选择上涵盖了华北、华南、华中、华东等地区)。与重庆相比，这些省区市的生态问题有与重庆相当的，也有异常严峻的，还有相对优于重庆的。通过比较分析，我们试图呈现2014年重庆生态文明建设在全国的位置和特点。
图1：各省区市常务会议生态话题数量图
在12个省区市的284次省府常务会议，一共提到129次生态文明相关话题，平均每个省提及次数为10.75次。
从图1中可以看出，2014年重庆市府常务会议次数和提及生态议题的次数在各省区市中都位居第一(提及次数与北京并列第一)，这从一个方面说明了生态文明建设在重庆政务工作中的“分量”。
生态议题的“专门议题次数”，是指就生态问题“听取汇报、研究讨论、审议文件、会议特别强调”等的次数。统计发现，12省区市常务会议将生态列为专门议题共74次，平均次数为6.17次。从绝对值看，北京、重庆次数最多，均为12次。
“附属话题次数”是指生态以附属性议题出现的次数，各省市为2--8次不等，但仍以重庆、北京、江苏三地次数最多。
总体看，发达省区市对生态的关注度要显著高于欠发达地区，在常务会议中，东部地区也比西部地区更多的涉及到了生态文明建设议题。但重庆作为西部的一个直辖市，其表现却打破了这种常规。从中可见，重庆当政者在施政过程中对生态文明的重视。
图2：各省常务会议生态议题分布图
我们以各省区市常务会议通稿为参照，统计了12个省区市常务会议上各项生态环保议题的出现频次。
从图表2可以看出，在大气、水资源、土壤、垃圾、能源、森林、气象等议题上，各地呈现出很大的不同。东部沿海地区的浙江、福建在水治理方面着力较多，而北京因其特殊的城市功能定位和经济社会发展情况，环保工作任务最多最重，压力也最大。
而重庆的关注点则比较平均，每个议题都有关注，这与重庆市生态文明建设中的综合治理，协调均衡发展的理念相吻合。
此外，林业发展议题在重庆的生态议题中出现了两次，这体现了“森林重庆”的威力，凸显了区域优势和区域特色。
图3：文件中的生态建设图
在2014年，各省级政府在推动生态文明法治建设上力度很大，我们选取了“政府 政府函 政府办 府办函”等主要的官方文件发布形式，统计出了12个省级政府在2014一年中发布的文件、通知，并统计分析了其中涉及生态文明建设的部分。
从图3可以看出，各地发布生态环保类文件总计达314份，平均发布26份，生态文明制度建设正在成为中国地方政府在落实中央生态环保改革精神的重要途径。从环保类文件占文件总数的比例看，重庆、北京、湖南、上海、山东、河南、江苏、福建等均超过10%。
以此来看，利用文件、通知、批示等形式加强生态文明建设，已经成为一项重要的施政手段，制度化的生态文明建设在地方政府运行中得到了推广运用。在这方面，重庆与各地大体相当。
除以上三项外，考虑到各地生态议题的差异性，我们选择了共性较大的大气治理为参考项，将各地2014年政府工作报告中所列生态成绩对应到头一年提出的目标上，看看哪些省份如期完成任务，哪些省份在环保工作上依然困难重重。数据显示，仅重庆、天津、浙江、江苏四省市公布了全年PM2.5平均浓度下降的具体数据，分别为7.1%、13.5%、13%、9.6%，其他省份因种种原因并未公布，而是代之以概括型表述，比如有几个省份称“完成国家年度任务”、“提前一年完成十二五目标”等。
当前，生态文明在各地施政清单上的重要性得到提升，但生态文明建设尚未摆脱“边污染边治理”的怪圈，本质上说，这些纠结与矛盾是经济和生态博弈的结果。从这个意义上说，重庆提出的生态文明建设“五个决不能”颇具指导意义。
三、五大功能区的生态图景
2013年9月，重庆提出了“五大功能区”的战略规划，将全市分为都市功能核心区、都市功能拓展区、城市发展新区、渝东北生态涵养发展区、渝东南生态保护发展区五个功能区域。根据五大功能区域资源禀赋、发展定位、比较优势，发展循环经济、低碳经济和节能环保产业，功能区划分意图从根本上缓解经济发展与生态文明建设之间的矛盾，实现可持续发展。
“五大功能分区”中与生态建设直接相关的就包含了“渝东北生态涵养发展区”和“渝东南生态保护发展区”两个，两个区域已经成了国家生态文明先行示范区，落实“面上保护，点上开发”原则，集约高效利用资源，严格执行环境保护政策。都市功能核心区、都市功能拓展区、城市发展新区，在发挥引领和辐射带动作用的同时，也被赋予承担生态环保的责任。
图4：2014年重庆市领导调研地区分布图
图表4是2014年重庆市委书记孙政才和市长黄奇帆的区县调研统计。从图中可以看出，除了被定位为“全市未来工业化城镇化主战场”的城市发展新区最受重庆主政者关注外，重庆的生态两翼(渝东南生态保护区与渝东北生态涵养发展区)也颇受重庆市领导的关注。2014年，孙政才和黄奇帆共走访了两区17区县中的16个，调研次数为23次，调研主题涉及生态环境、扶贫开发和农业等。调研路线图从侧面反映出重庆经济建设和生态文明建设呈现齐头并进的局面。
孙政才格外关注生态两翼的发展建设。2014年，孙政才调研了渝东南生态保护区与渝北生态涵养发展区17区县中的15个，调研次数为17次。其中，位于渝东南生态保护发展区的黔江和渝东北生态涵养发展区的忠县等区县格外受到关注，黔江正朝着山地特色品质城市迈进，而忠县则正在致力于打造成渝东北生态涵养发展示范县。
2014年，重庆都市功能核心区和拓展区空气质量优良天数达到246天，同比增加40天。其余三大功能区的31个区县(经开区)城区，空气质量优良天数均达318天以上(按照老标准评价)。全市地表水水质总体良好，三峡库区水质保持稳定，长江干流水质为优，城乡饮用水源总体安全。
作为生态文明建设的重要执行者，重庆市环保局在生态文明建设中责任巨大，压力巨大。根据《加快推进生态建设意见》细化的194项具体工作任务中，环保部门牵头的任务有71项，作为配合和责任单位的任务有51条。
为此，重庆市环保局在生态建设中尝试了不少创新举措，如发起成立规模为10亿元的全国第一支环保产业股权投资基金，将把排污权以废气票、污水票、垃圾票形式进行交易及抵押融资，促进城乡环境资源资本有序流动。赋予各区县环保部门更大的权力，给区县下放45类90种环保项目审批权限。推动建立环境保护行政执法与刑事司法衔接机制，市公安局成立环境安全保卫总队，市高法院在各功能区的万州、涪陵、黔江、渝北和江津区设立环境资源审判庭。
2014年，五大功能区中的铜梁、黔江、南岸、九龙坡等14个区县相继召开了生态文明建设大会。涪陵、彭水等9个区县也制定出台了生态文明建设实施意见。
此外，林业部门也是重庆生态文明建设中的大户。在五大功能区林业发展的定位中，都市功能核心区被定位为精品林业展示区，突出林业的生态宜居支撑功能;都市功能拓展区被定位为主城生态屏障区，突出林业的生态屏障和生态隔离功能；城市发展新区被定位为城乡林业统筹发展区，突出林业在城市集群发展中的生态支撑作用；渝东北生态涵养发展区被定位为三峡库区重要生态屏障区，突出林业的涵养水源、保持水土、维护生物多样性以及提供生态产品等多种功能；渝东南生态保护发展区被定位为武陵山重要生态屏障区，突出林业的生态保护、森林旅游、生态产业以及生物质能源基地等功能。
在五大功能区的生态图景中，重庆希望发挥各功能区域的最大优势和整体生态效益，形成推进全市生态文明建设的合力。
链接：http://news.takungpao.com/special/2015cqnianbao/
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