重报调查:我市土地流转改革急需建立三大机制

近年来，我市土地经营权流转改革的势头不弱，据统计，有的区县土地流转面积已超过承包土地面积的一半以上，流转率低的也在20%以上。

通过土地经营权流转，发展农业适度规模经营，这是农业发展、农村土地经营改革的趋势。但是，土地经营权的流转，需要“依法、自愿、有偿”的有序流转，不能片面追求快和大。

记者在调查中发现，目前我市在土地经营权流转改革中，急需建立起三大机制，以防范经营权流转中的风险。

规范流转程序，防范因程序不合法带来的风险

依法，是土地经营权流转的基础，也就是说要严格按照《农村土地承包法》中规定的“依法、自愿、有偿”的原则，必须是承包土地的农户与流转土地的业主双方签订合同，或由农户写委托书，委托村民小组或村民委员会统一流转，并签订流转合同。

可记者在调查中发现，一些流转合同在农户没有委托手续的情况下，只由村民小组长与业主签订合同，在合同书后面附一份农户流转面积的名单。在一些农户与农户之间、农户与专业大户之间的土地流转中，甚至连一张双方签字的纸条都没有，只有口头协议。

目前农村土地流转中的不少纠纷，都是由此引发的。不依法、不规范的流转程序，不仅使农民的利益受到损害，也使经营流转土地的业主或农业企业等的合法权益得不到保证。

“依法规范流转程序，是防范风险的基础。”江津区农委副主任周子建认为，这已是当务之急。

周子建认为，从程序上规范的风险防范机制，需要从两方面来建立和完善：一是通过建立区县、乡镇和村三级土地流转服务体系，全程参与到土地经营权流转的服务中，以确保从协商流转到合同等整个流程程序上的依法、自愿;二是建立依法调解流转纠纷的仲裁机制。区县和乡镇两级作为解决土地纠纷的最基层，都需要建立土地承包和流转纠纷调解仲裁的机构和相关制度，以保证能够及时、依法把承包土地及流转中的矛盾纠纷调解处理好。

规范进入机制，防范因经营失败带来的风险

城市工商资本进入农业，通过流转土地经营权来发展现代农业，可以有效弥补农业投资的不足。但是，如果不从机制上进行规范，盲目引进城市资本来大规模流转土地经营权，就会有极大的风险，不但会损害农民的利益，也可能给地方政府丢下一个“烂摊子”，甚至成为引发社会不稳定的因素。

“引进工商资本一定要讲‘规矩’。”璧山区青杠街道办事处负责人说，不能片面贪大，更要严守程序。

到目前为止，青杠街道总共有50余位业主，流转了4000余亩土地经营权来发展现代农业。在这些业主中，流转土地最多的有1000余亩，最少的20余亩。由于在流转过程中严格按照“依法、自愿、有偿”的原则，特别是对进入的工商资本在其投资实力、投资项目以及其经营能力等，进行严格审查，防止圈占土地，杜绝不适合项目的进入，从而防范了工商资本在投资上的风险。同时，为保证农民利益不受损失，还建立起由业主提前预付一年流转经营权租金和先付租金后经营的保障机制。

由于严格控制了工商资本进入的规模，加上严格的进入和保障机制，青杠街道50余宗土地经营权流转，都经营得比较好，没有出现因失败或其他原因付不起农民租金而“跑路”的情况。

“教训让我们清醒了，土地经营权流转，不能盲目贪大，需要有风险防范机制。”合川区官渡镇党委书记吴达明说。

到目前为止，官渡镇的土地经营权流转已达2万余亩，占全镇承包土地总面积的60%。在土地经营权流转中，有成功，也有教训。

成功，是因为不片面追求规模。

该镇梭子村目前已有80%左右的土地经营权流转给了40余个适度规模经营业主进行蔬菜水果种植和水产养殖等。由于这些业主流转面积最大的仅有100余亩，最少的20余亩，并且多数业主都是本村返乡农民工，因而，虽然全村80%的土地经营权进行了流转，但都很成功。

失败，是因为盲目贪大流转规模。

2013年，镇里在梭子等村适度规模流转经营项目都成功的情况下，开始追求规模，引进金矽谷农业有限公司在菊星村流转2700亩地，种植双季高粱和莲藕等;引进重庆安商农业有限公司在方碑村流转土地1700多亩，种植甜叶菊;在铺坝村由30户农民组成专业合作社，流转土地1500亩，种植油菜和高粱。

然而仅仅经营了两年，这几个大规模流转土地的项目都因资金链断裂、劳动力不足、管理等多方面的原因，相继退出，而专业合作社也因劳力不足，经营困难。

记者在调查中发现，在全市其他地方，流转上千亩的、甚至数千亩的业主，不是失败，就是经营困难，真正成功的极少。而一些还在苦苦支撑的，除了靠其他产业来补贴外，还靠的是政府的项目资金支持。

因此，对于工商资本的进入，要建立起资格审查(投资项目、资金实力、管理能力、市场前景等)、流转规模上限设置等一整套的机制，以保障农民的利益。

规范管理机制，防范流转土地的非粮化和非农化

记者在调查中发现，目前流转土地的经营中，非粮化、甚至非农化现象不容忽视。

在某区已流转的64万多亩土地中，用于种粮的面积不足1/3;而在某县所流转的48万多亩土地中，用于种粮的面积不足18万亩。而用于种粮的这部分中，几乎都是农户与农户之间流转的，有相当部分是没有给流转金、或象征性地给一点。

由城市工商资本流转的土地，种粮的很少。以璧山区青杠街道办事处为例，有一家公司流转了700亩地，只有100亩用来种粮。

在极个别的地方，甚至还出现以土地流转的名义，把土地用来进行非农化产业经营的现象。

据记者调查，已经流转的土地中，多数都是属于基本农田。《基本农田保护条例》第十七条规定，“禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼”。因此，如果任由流转土地中的非粮化现象发展下去，不仅不利于基本农田的保护，也将影响到国家的粮食安全。

其实，这些现象出现的最主要原因是管理机制不完善。特别是在现代农业发展的扶持政策执行中，没有把扶持适度规模种粮放到应有的位置，而把重点放到了经济效益和政绩上。

因此，防范流转土地经营中的非粮化和非农化风险，需要从政策扶持方向和管理制度上进行改革，通过强化管理和政策引导来进行防范。