让法治成为改革的“保护神”——重庆市推进依法治教工作透视
审查行政赔偿案件，处理申诉案件。
开展农村贫困地区义务教育学生营养餐全覆盖项目绩效现场评价。
督学责任区督学挂牌上岗。
重庆市举行依法治理义务教育阶段公办学校择校乱收费工作会。
南川律师团参与教育执法，净化教育环境。
法治优质课展示。
本报记者 胡航宇 禹跃昆
重庆市教委行政审批事项从原来的100多项减少为25项，今年准备再减少到13项；
早在6年前就成立了教育评估院，强力推动管办评分离；
在全国较早举行学生不服处分申诉的公开听证会，维护了学生的权益；
由16名教师组成的全市第一个“教育律师团”成立，指导并协助学校办理涉法事务445件；
全市首个初中学术委员会成立，对学校学术问题拥有一票否决权……
近年来，重庆从根本上提高认识、转变观念，全面推进依法治教，明确依法治教的目标任务和路线图，探索构建“政府管教育，学校办教育，社会评教育”的新型关系，用法治思维推动教育综合改革，让法治成为改革的“保护神”。
先立规矩，再来改革 关键词：依法行政
当今，“现代学校制度”成为学校发展的关键词。如何建立现代学校制度？现代学校制度的内涵和外延是什么？
前不久，一场历时两个多月、以“需求”为主的教育督导在重庆南岸区教育系统上下联动开展。围绕“现代学校制度建设”和“师资队伍建设”2项需求主题，11所学校在专家组指导下，有序开展校内教育教学督导，“体检”学校全面工作，找出“真问题”，专家组建言学校发展方向，促使学校形成“从规划到实践、从实践到诊断、从诊断到调整”的科学发展逻辑。
在南岸区天台岗小学校长江洋看来，这种“需求督导”，一改“权威式”和“考核式”的督导方式，真正走进了学校深处，帮助学校找到本质问题，并“对症下药”出谋划策，进行了卓有成效的价值引导。
什么样的依法行政才是有效的、高效的？从南岸区政府教育督导室副主任赵波的介绍中，记者了解到他们近两年来开展“购买服务”，探索构建“区政府教育督导室、学校、第三方资源”共同携手的区域教育督导新型关系的做法。“需求督导”先后在全区26所学校试行，效果很好。明年围绕“现代学校发展”主题，全区63所学校将全面覆盖。
“运用法治思维和法治方法推进教育各项工作，既是落实依法治国、依法治市决策部署的要求，也是顺利推进教育综合改革、维护教育系统和谐稳定的现实需要。”重庆市教委主任周旭表示，依法治教不仅是党和国家的要求，也是来自民间和社会的期盼，更是来自教育的本质诉求。
重庆正把法治建设作为深化教育领域综合改革的突破口，以提升依法执政水平、不断完善依法治教体系，切实推动教育治理从计划监控模式向现代法治模式转变。
过去，很多事情都是“先整起来再说”，如今是“先立规矩，再来改革”。近几年来，重庆市级层面建立了6项教育改革工作制度，完善了重点改革任务管理、试点项目管理、成果推广工作方案等工作办法，出台教育改革文件106个，在现代教育制度建设上迈出了新的步伐。
“教育不仅要有知识、技能、智力等维度，更要有法的维度。法的维度是教育事业健康稳定有序发展的保障。”周旭强调，“我们要把该管的管住、管好，把该服务的服务好，把该协调的协调到位。”
按照“法无授权不可为”、“法定职责必须为”的原则，重庆2012年开始对涉及教育行政审批的100多项进行了全面清理。“非行政许可全部砍掉”，到2013年保留了41个，到2014年减为25个，到今年，只保留了13个。形成“权力清单”，同时，对应每项行政权力，明确“责任事项”，一一列出行权过程中的追责情形和追责依据，做到有权必有责、权力受监督、违法必追责。并根据市政府统一部署，将行政许可项目全部纳入网上行政审批平台，接受监督，实现便民高效。
重庆市教委8所直属中小学管理制度的改革，可谓进入白热化。按照法律规定，义务教育实行“以县为主”的管理体制。由于历史原因，8所学校一直由市级管理，虽说“触动利益比触及灵魂还难”，但重庆迎难而上，即使“割自己的肉”，也是义无反顾。从去年开始，启动了直属中小学管理体制调整工作，多次调研，反复倾听各方意见，修改完善方案，而今，8所学校全部平稳顺利下放到区政府管理。
在采访中，记者了解到，重庆每年落实普法专项经费300万元，用于推动对青少年普法、法治宣传教育培训、行政执法培训等，同时，市级财政每年投入3000万元为义务教育阶段学生免费提供法治教科书，人手一册。
“法治是改革的目标，也是改革的手段，还是改革的底线。未来5年，全面深化教育领域综合改革聚焦在教育法治上，建立完善现代教育制度，系统、整体、协同推进各项工作在法治的轨道上不断深化。”重庆市委教育工委书记赵为粮如是说。
用法治解决办学困惑 关键词：依法办学
“用依法治教来解决当前教育面临的困惑，通过依法治校，实现管理的制度化、规范化和法治化。”对此，徐悲鸿中学校长黄先进深有感触。
2010年，通过全国公开遴选招聘优秀校长，黄先进来到这所由江北区建新中学和北城实验中学合并而成的新学校。进校第一件棘手的事就是解决教师绩效工资方案。“拖了3个月的绩效工资一直没发。”人心不定。黄先进说，“尽快制定绩效方案成为当务之急。”
绩效方案该遵守哪几个原则，向教师岗位倾斜？兼顾后勤？向班主任倾斜？“相信你的职工代表，相信依法治校。”在职代会上，经过几番利益交锋，最后达成按6大原则制定绩效方案的共识，63名职工代表全票一次通过。一件乱麻般费时费神的事情得以快速解决，用黄先进的话来说：“令我感到意外，也令全校教职工感到意外。”
学校依法走出了发展的第一步。如今，教代会成了教职工行使民主权利、参与民主管理、实施民主监督的基本制度。学校还率先在重庆建立了“教师发展中心”，组建了学术委员会，发扬学术民主，调动教师开展教学科研工作的积极性和创造性，很好地促进教师主动发展。
“凡事有法可依，有章可查，有规可循”，法治成为徐悲鸿中学，也成为全市各级各类学校内部管理的基本方式。
在重庆，法治教育现在是全市大、中、小学雷打不动的“开学第一课”。全市基本形成了市、区县、学校三级联动，相关部门协同参与的法治教育格局。
目前重庆已创建教育部依法治校示范校6所，市级依法治校示范校270所，40个区县中有39个区县（除城口县）均有一所以上市级依法治校示范校引领当地学校开展依法治校工作。
在重庆高校，法治的研究与实践也是底蕴深厚，亮点颇多。
“只要有涉及学生事务的议题，都要邀请学生代表列席参加，并把这个作为一项制度长期坚持下去。”西南大学发展规划处处长葛信勇介绍，去年学校制定了学生代表列席校长办公会制度，至今已6次邀请学生代表参加，议题涉及研究生支教团、研究生退学、学生违纪处分等相关事宜，有效地建立起学生与学校决策层面信息交流的平台。还启动实施了学生代表提案工作机制，共形成有效提案126份，内容涉及教育教学、生活服务、成长成才三大方面。
早在2003年，西南政法大学就制定并实施了《学生违纪处分听证程序暂行规定(试行)》，2004年3月，又率先在学生申诉复议中，首次公开举行了学生不服处分申诉的听证会，“修改本科生退学规定”（建议案）的听证会。这些做法，在重庆市乃至全国高校中走在了前列。“通过全面推进依法治校，把学校的教学管理和办学活动纳入法治化轨道，作法治的表率。”西南政法大学校长付子堂说。
作为依法治校的总纲，重庆高校的章程建设也在紧密推进。目前95%的高校已形成了章程草案，已经核准了西南政法大学、重庆师范大学、重庆理工大学、重庆文理学院、电力高等专科学校和房地产职业学院等6所高校的章程。到2016年初将完成全部市属高校章程的核准工作。随后，将启动全市中小学章程建设工作，力争2017年形成“一校一章程”格局。
用第三只眼看教育 关键词：依法监督
目前，重庆现行教育地方性立法共6部，市政府规章3部，市政府规范性文件30余件，市教委规范性文件60余件。2016年，将启动《重庆市校园安全条例》的立法调研和《重庆市职业教育条例》、《重庆市国家教育考试条例》的立法修订调研，进一步完善地方立法体系。
经过近4年的努力，反复征求各方面意见，修改40余次，《重庆市教育督导条例》今年9月1日正式施行。该条例对教育督导的机构设置、职能职责、督学构成、督导体系、督导程序、督导结果运用等作出了明确规定，全面规范了政府全口径的监督。重庆还成立了399个督学责任区，实行督学责任区挂牌督导制度，政策执行、上情下达、热点难点、解疑释惑、民心民意，在督导立法有效管用上，通过这一路径加强了社会监督和自身监督。
“教育制度本身就是一种教育资源，对依法治教具有决定性、关键性的意义。什么样的制度，培养什么样的人。在依法治教的氛围里，学生会耳濡目染，从而形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法。仅口头依法，行动无法，无异于把法治丢在寒冷的冰窟窿里。”周旭的一番话耐人寻味。
在立法监督的同时，重庆积极探索建立当地人大代表、政协委员、社区群众、家长代表、有关单位等社会各方参与的教育评价机制。
重庆市教委政策法规处处长刘云生介绍，围绕近年来发生在全国及周边的民办非学历培训机构倒闭、老板卷款跑路等恶性事件，重庆“运用多方协商机制参与监督管理”，邀请社会公共知识分子、专业领域的专家学者、相关部门、举办者和社会人士等一起商讨，共同研究规章办法，2014年7月出台了《重庆市民办非学历教育培训机构管理暂行办法》，成为全国首个规范民办非学历培训机构管理的省级政府行政规章。同时，联合相关部门制定了《重庆市民办非学历文化教育培训机构设置标准》和《重庆市民办非学历教育培训机构培训费专用存款账户管理暂行规定》两个配套文件，切实规范教育培训市场主体行为，建立完善对教育培训机构的培训费监管、信用管理、行业自律等制度，促进教育培训机构健康发展。
据了解，近年来，办理教育行政复议案件8件，教育行政诉讼案件28件，进一步畅通了社会监督渠道。
“用第三只眼看教育。”2009年成立的重庆市教育评估院，对全市各级各类教育进行评估，并接受各级教育行政部门、各类教育机构等的委托，开展相应的评估。之后又成立了重庆市基础教育质量监测中心、重庆市职业技术教育质量监测中心。6年来，监测评估在重庆风生水起。
院长龚春燕介绍，该院较早开展了义务教育发展基本均衡督导评估工作，构建“办学基本标准+均衡发展工作+校际均衡状况+公众满意度调查”的义务教育发展基本均衡督导评估模型。截至2014年底，重庆已有10个区县通过了国家义务教育发展基本均衡区县督导评估认定。
从2010年起，该院连续5年对重庆40个区县近700所学校进行基础教育质量监测，内容涉及学生数学学习质量状况、心理健康状况。教育监测的数据报告为政府制定和完善基础教育政策提供了决策依据。2014年发布了《重庆市义务教育阶段学校质量标准（试行）》，从10个方面来衡量好学校的标准。以此，重庆教育教学质量评价有了量化的标尺。
“我们既是评估专家，又是法制宣传员，也是学校法制宣传的服务者。”评估院研究室主任陈瑞生谈起6年来的实践探索时说，当专业结论得到了有效应用实施时，特别欣慰：教育评估真正起到了服务教育行政决策，服务学校教育质量提升，服务师生成长的作用。通过评估监测，师生感受到法治让生活更美好，法治让教育更美好。
“现在各单位只要有评估，都纷纷拿给评估院做。”目前，案头上要做的事更多了，副院长沈军告诉记者，目前正在开展“十二五”教师队伍建设整体性评价、民办教育的年检，接下来还将开展对教育政策的评估……
教师也可以做律师 关键词：创新保障
“现在，教育律师团的16个人全部取得了律师资格证。”重庆市南川区委教育工委副书记王永均说。
王永均所说的教育律师团，指的是成立于2007年的南川区教委教育律师团。这个团的成员全部来自教育系统内部，有教师、校长、区教委干部。
“当初成立的初衷很简单，就是为了解决越来越多的教育法律纠纷。”王永均说。
然而令王永均没有想到的是，这个教育律师团一下子搞出了大名堂。
负责该团日常管理的南川区教委行政审批法制科科长周建告诉记者，目前律师团承担的工作已经达到10项，处理涉法事务、开展法规研讨、提供法律服务、开展课题研究、编辑法律书刊、创编法制教材、法律知识考试命题与阅卷、参与依法管理学校、协助行政执法、定时开展活动。
以涉法事务为例，教育律师团先后指导并协助学校办理涉法事务445件，开展各类法律活动383次。
教育律师团成员、道南中学副校长韦江毅告诉记者，律师团曾协助学校处理一起老师暑期在旅游景区游玩意外身亡事件，由于家庭复杂、学历不高，身亡老师的家属根本没有能力解决这个问题。
本着维护教师合法权益和人道主义精神，教育律师团多次赴事发地调查、与相关责任方反复沟通，并多次赴身亡老师家庭了解情况，做了大量说服工作。
“最终把赔偿额从50万元争取到近90万元。”韦江毅说。
“这些工作都是无偿的。”周建说，能一直坚持到现在，并越做越大、越做越好，就是因为坚持公益性，因为区教委的强力支持。
教育律师团成员黎先进，已经创办了自己的律师事务所。他告诉记者，相比专业的律师，教育律师团的成员更懂教育、更懂师生，而且是发挥集体的智慧。
南川区教育律师团的案例，是重庆各区县在面对缺师资、少编制、资金不足等困难时，盘活教育系统内部资源，创造的“土”办法。
这个“土”办法，花了小钱、办了大事。最终，这种“土”办法走向了全市，走进了“高大上”的高校。
在全市层面，重庆市教委鼓励现有的品德、思政、法律专题教育课的教师参加法律专业的学历教育，提高法律专业知识，目前全市中小学法治教育专兼职教师达到6000余人。
此外，重庆市教委还向智库机构借智，逐步设立依法治教“四个中心”，即在西南政法大学设立重庆市中小学法治教育培训中心、在重庆市教科院设立重庆市青少年法治教育研究中心、在四川外国语大学设立重庆市教育法治研究中心，并拟设立教育改革创新研究中心，形成“教育法治四中心”格局。
“今年7月20日，培训中心顺利完成了重庆市第一期中小学法治教育教师培训。”重庆市中小学法治教育培训中心执行主任、西南政法大学继续教育学院院长侯东德告诉记者，全市40个区县推荐的150名中小学法治校长、骨干教师参加了此次培训。培训总时长为1个月，其中课堂讲授15天，配合15天的网络学习课程。
侯东德介绍说，在2015—2019年培训项目规划中，市级每年培训300人，5年培训1500人，到2020年，保证全市每个乡镇至少有一名接受过市级以上培训的法治教育骨干教师。
在西南政法大学，早在2002年就开始探索和实行法律顾问团专家工作制度。这支以兼职为主、专兼职相结合的专家工作队伍，聘请有丰富教学、法律实务经验的本校专兼职教师担任法律顾问团专家成员，2002年先成立了法律顾问专家组，2004年聘请了第一届法律顾问团专家成员11人，2007年聘请了第二届法律顾问团专家成员13人。
自2002年以来，在处理对外合同谈判与订立、仲裁、诉讼、完善内部管理规章制度等重大涉法事务方面，学校多次咨询校内各方面法律专家学者意见，多次邀请他们列席党委会、校长办公会等党政决策会议发表咨询意见，并授权他们参与法律事务处理及代理诉讼。
法律顾问团专家成员热心公益，工作效果良好，代表学校参与、办理了大量有关渝北校区建设、法律与管理制度文件审查、对外经济与合作办学交往、清缴学生无正当理由拖欠学费、处理学生管理纠纷等工作中的法律谈判、法律咨询、仲裁、诉讼代理等法律事务，维护了学校、师生员工的合法权益，完善了学校依法治校的创新性实践。
“法律顾问团，就像是学校的‘保护神’。”西南政法大学校长办公室主任郭增琦说，“我们开展工作更有底气、更轻松了。”
