立法，如何深入影响学前教育？
本报记者 刘博智
“我们正在调研，会同有关部门抓紧起草学前教育法，这个事我们要加快进度。”十三届全国人大一次会议记者会上，教育部部长陈宝生就学前教育问题答记者问时说道。在今年全国两会上，学前教育立法也是很多代表关心的话题。
实际上，早在去年年底学前教育立法就已经进入了全国人大的立法视野。
2017年12月27日，十二届全国人大常委会第三十一次会议第四次全体会议上表决通过《全国人民代表大会教育科学文化卫生委员会关于第十二届全国人民代表大会第五次会议主席团交付审议的代表提出的议案审议结果的报告》，广受关注的学前教育立法已列入十二届全国人大常委会立法规划或年度立法计划。
学前教育立法对老百姓关注的入园难、入园贵会带来哪些实际影响？对学前教育事业将有什么切实改变？
千呼万唤，何时“始出来”？
呼吁出台一部专门针对学前教育的法律的声音一直没有停息。尤其是每年两会期间，但凡涉及学前教育的话题往往成为媒体和自媒体上的“爆款”。
全国人大教科文卫委员会教育室主任叶齐炼做了一个统计，2017年是十二届全国人大最后一年，这一年关于学前教育方面的议案是33件，如果一个议案必须有30名代表才能提出做议案，那就是接近1000人次人大代表在几次会议上，提出了学前教育的立案，所以可以看出，立法的重要性和全国人大代表的关注。
“这个问题很重要。所以我年年都提。”江苏省教育厅原厅长沈健说。从2010年起，连续四年会提交议案，建议制定学前教育法。并且，每年都会认真地对议案内容进行补充、修改。
实际上，早在2000年，民进中央就提出要用立法保障学前教育发展的提案。
据了解，目前我国专门规范学前教育的法规和规章仅有1986年出台的《幼儿园管理条例》和1996年出台的《幼儿园工作规程》。这些规定出台时间较早。虽然2010年国务院颁布了《关于当前发展学前教育的若干意见》（俗称学前教育“国十条”），但这些条例、规程和意见仅仅是一些行政规定，缺乏法律的权威性和约束力。
在2011年2月的教育部新闻通气会上，时任基础教育二司副司长李天顺表示，期待着学前教育立法的尽快出台，“不要小看一部法的作用，最简单的例子，你看看《义务教育法》出台后，义务教育得到多么大的发展就可以知道”。2006年，《义务教育法》颁布以后，义务教育不仅在量上达到了基本全覆盖，而且质上有了根本的提高，教学条件明显改善。他期待着，学前教育也能因为一部法律得到质的提升。
2010年出台的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》就提出，根据经济社会发展和教育改革的需要，制定有关学前教育等法律。尽管如此，在当时大家的共识是，立法并不成熟。“现在学前教育的发展形势下，立法时机已经日趋成熟了。”教育部政法司副司长王大泉说。
“成熟”的标志，在王大泉看来，是各地出台了二十多个地方性法规和规章，为规范学前教育和立法积累了经验。
据统计，截至目前，有法律效力的23部有关学前教育的法律法规中，地方的法律就有15部，其他的8部是地方政府的规章。
2010年，合肥市被国务院批准为学前教育体制机制改革试点市。试点工作开展三年多来，合肥市在资源拓展、经费投入、教师队伍建设、管理规范等方面先后出台20份文件，全力推进学前教育体制机制改革，在有效缓解入园难、入园贵方面取得重要成果。
尽管如此，这些法规或者规章层级只局限于当地，没有办法实现全国的普适性。同时这些规定比较零碎，缺乏系统性。
这几年一直呼吁学前教育立法的最高人民法院行政审判庭副庭长王敬波说：“学前教育事业是全国性的问题，靠地方立法很难解决，所以一定要从国家的层面进行统一的单独立法，才能解决学前教育发展当中遇到的各种困境。”
前不久由北京卓亚经济社会发展研究中心联合有关单位举办的“学前教育改革与发展论坛暨中国学前教育专题研讨会”上，这一话题引发热议。
中国关心下一代工作委员会主任顾秀莲表示，2015年全国人大常委会修改教育法，专门对学前教育作出了规定，明确国家制定学前教育的标准，加快普及学前教育构建覆盖城乡，特别是农村学前教育公共服务体系，要求各级人民政府应当采取措施为适龄儿童接受学前教育提供条件和支持。
一部法能解决什么问题？
湖北师范学院教育科学学院何浩等人2015年调研发现，在武陵山区某市的500多所幼儿园中，大、中、小班幼儿超过50人的分别为33%、24%、10%。中国教育科学研究院教授刘占兰2015年的调研发现，有些贫困地区的班额甚至高达160多人。刘占兰的调研还发现，有的县幼儿园师幼比平均为1∶23.3，有的达到1∶36.1。
最近几年，世界学前教育组织中国委员会主席、北京市人大常委会副主任庞丽娟一直呼吁学前教育立法。针对学前教育法立法的必要性、可行性，和目前学前教育公共服务建设与改革发展中的主要问题、深层次难题，特别是关键性体制机制问题、改革探索、立法诉求与对策建议等，庞丽娟连续数年带领中国教育政策研究院学前教育、基础教育及其投入体制、管理体制、教师政策、办学体制改革等相关研究团队，深入山东、河北、甘肃、江西、浙江、山西、广西、云南、新疆等地开展实地调研。
庞丽娟说：“我们发现，资源不足，特别是普惠性资源严重不足是当前我国学前教育事业发展的突出的主要矛盾；同时，不少地方幼儿园运转困难，因为缺乏经费；有园开不了，因为教师缺乏；也有一些教师的专业素质不高，教育质量不高。”
她分析说，导致这些问题的原因主要在于尚未建立起适应我国国情、发展需要，特别是新形势的学前教育管理体制、投入与运行保障机制、办园体制，缺乏教师队伍建设特别是身份地位与待遇保障政策；在一些地方政府职责落实不到位，或者说努力与认识不到位，对投入办园、教师待遇与准入资质等有规不落实。更根本的原因，在于我国没有学前教育法，没有对上述这些学前教育改革发展中的深层次难题、关键性体制机制问题，做出明确规定。
“从法律角度看，义务教育就是政府的责任。但是学前教育领域却大不相同，这里面牵扯到政府、社会、市场多方面的关系。”王大泉认为，立法的首要问题，是明确管理责任。
对此，王敬波表示赞同：“学前教育法要解决整个学前教育的管理体制问题。在这个体制下，各级政府的责任是什么，这个体制中还要解决的是政府、社会、市场三方如何协调推动的关系，任何一方单独的力量都无法承担这个责任。政府应当承担主导型职责，也就是说这里面的政府责任不能转嫁给市场，不能让市场代替政府承担这个责任。”
现实中明确学前教育的管理责任更为紧迫。“随着教育体制改革的不断深入，学前教育举办主体不断增多，管理难度加大；另一方面，各级学前教育行政管理力量却在被削弱。”全国人大代表、湖北省人大常委会副主任、华中师范大学教育学院教授周洪宇说。
根据周洪宇的调研，近年来，除北京、上海外，全国29个省（市、自治区）在精简机构时陆续将幼教管理机构——学前教育处撤并，甚至没有设专职的幼教干部，而是由基教处来兼管。基教处由于身兼数职，因而难以履行基本的管理职能。
从全国情况看，在设有学前教育管理机构和管理人员的地区，管理部门也仅是对少数的公办幼儿园进行管理，而占大多数的企事业单位办园和民办园尚未被纳入教育行政部门的行政和业务的管理范围之内，导致对这部分幼儿园的办园规范和教育质量缺乏监管。不仅存在行政力量不足的问题，管理法律依据也不能满足需要。
周洪宇建议，鉴于我国学前教育的发展现状和我国的现实国情，应确立“政府主导、社会广泛参与，公共财政支撑、多渠道投入相结合，公办民办共同发展”的学前教育事业发展基本方针，建立公办为主、公办民办共同发展的办园体制。
“学前教育发展乏力的一个重要的原因，就是管理底盘太低。”庞丽娟认为，在学前教育管理上，过去长期主要责任重心在乡镇，中长期规划实施以来统筹管理的层级才明确到了县一级，“但我们发现，县一级的财力，全国参差不齐。像甘肃，86个县有57个是国家级贫困县，要保证投入的稳定性还是很困难的。”
庞丽娟说，要实现到2020年基本普及学前教育的目标，必须明确建立省级统筹、以县为主的管理体制，就是要明确由省级政府来统筹领导省域内学前教育发展与区域内均衡发展，同时保障财政的投入。“只有提高到省级统筹，省域内的财政投入才能相对均衡。”
管理底盘抬升同时，在投入体制上依旧要有长效机制的支撑。“要保运转，就要建立健全生均经费标准和生均财政拨款标准的体制，要建立相应的标准体系。具体规定多少比例用于学前，各地可以探索提供经验。”庞丽娟说。
吉林省就是进行探索的省份之一。吉林省学前教育条例是2014年9月通过，2014年12月开始实施的。其中规定县级以上人民政府应当将学前教育经费纳入财政预算，并且要保证财政性学前教育经费在同级财政性教育经费中所占比例不能低于3%。2014年以来，全省共投入34亿元用于学前教育事业的发展。
根据条例规定，县级以上人民政府要将学前教育机构布局纳入城乡规划，并预留建设用地。学前教育设施应与新建、改建、扩建的城镇居民区同步规划、同步建设、同步交付使用。城乡中小学布局调整形成的富余教育资源优先用于发展学前教育。
庞丽娟指出，非常有必要制定学前教育法，明确学前教育的性质、宗旨、目的，同时明确政府的责任，特别是管理体制、投入体制、办园体制、教师队伍建设、督导评估等。
立法，让学前教育回归公益性
2017年5月，随着第三期学前教育行动计划的的启动，一条关于普惠性幼儿园的最终“红线”也呼之欲出。
教育部等四部门发布实施第三期学前教育行动计划的意见中提出，到2020年，全国学前三年毛入园率要达到85%，普惠性幼儿园覆盖率要达到80%左右，到2020年基本实现幼儿园教师全员持证上岗。
未来将要占到幼儿园比重80%的普惠性幼儿园，在学前教育法中如何定义？这不仅是一个“名分”的问题，更关系到学前教育服务公共性和市场化的关系问题。
“我们是不是可以用普惠性的学前教育的提法，替代普惠性幼儿园的说法。”在王大泉看来，与其把普惠性的标签贴在幼儿园身上，不如贴在学前教育本身。“政府有义务给80%的适龄儿童提供普惠性的学前教育，实现的途径可以多种形式，政府可以向幼儿园购买学额，这些幼儿园既可以是营利性的，也可以是非营利性的。只要通过这种方式，就实现了普惠性。”
全国人大常委会法工委行政法室副主任黄薇解释：“总的来说，学前教育事业本身是公益性的，允许一部分营利性学校参加这样一个公益事业，非但不会影响整个教育事业的公益性，反而可以满足广大的学生家长对教育多样化的需求。整个教育事业的公益性是不能否定的。对营利性民办学校进行管理和引导，确保可以坚持公益性的办学方向，坚持社会主义的办学方向，不以营利为主要办学目的。”
对于民办幼儿园，沈健建议，要鼓励并规范其发展。应该在国家层面进一步明确普惠性民办幼儿园的概念及其管理方式，在建设规划、土地供应、税费减免、申办审批、资质认定、师资培训、表彰奖励等方面与公办幼儿园享有同等权利；地方各级人民政府可以采取购买服务、奖励补助、派遣公办幼儿教师等方式，引导和支持民办幼儿园提供普惠性保育教育服务。地方各级人民政府可以对普惠性民办幼儿园的运行开支给予补贴，重点用于支付房屋租金、补充保教玩具、房屋维修改造等。
在公办和民办之间，还有一类属于社会办幼儿园，在未来发展中，这类社会办园需要明确的法律定位。“这其中包含为数众多的部队办园、机关单位办园、乡镇政府办幼儿园。在统计口径里，它既不是公办园能得到政府相应的支持，也不是民办园，又具有普惠性，定价不能太高，这部分园有很多都存在运转困难。”王大泉说。
2015年，国务院印发《关于深化国有企业改革的指导意见》里已经明确要求，建立政府和国有企业合理分担成本的机制，多渠道筹措资金，采取分离移交、重组改制、关闭撤销等方式，剥离国有企业职工家属区“三供一业”和所办医院、学校、社区等公共服务机构。
在国企去社会化改革的背景下，这些为数众多的企业办园如何改造，依旧是需要破解的难题。
在吉林省长春市，一汽集团的幼儿园剥离却遭遇了尴尬处境。“一汽集团有八所幼儿园，两千多名幼儿教师，这八所幼儿园在长春市也是很有影响的幼儿园，承担了普惠性的功能，但是一次性给长春市，市财政压力较大，难以接收，但如果交给民营企业，如何解决好国有资产流失的问题？”
虽然顶上了普惠的光环，也拿到了相应的补贴，但是普惠性民办园的日子并没有好过到哪里，一些完全的普惠园运转依旧举步维艰。一个重要的原因是它们并没有公办园的教师经费，“即便办下来，好的师资也留不下来，发展也缺少潜力”。
“我们要从一所普惠性幼儿园挖一个老师非常容易。我们幼儿园老师的工资一年12万到15万元，但是普惠性幼儿园只有6万到7万元。”苏州工业园区外国语学校校长潘鑫说。
同样的问题，苏州市民办教育学会的副会长、苏州宇祺幼教集团董事长郑伟也遇到过。他办了11年幼儿园，所在的幼教集团旗下有十多所幼儿园，有8000多名学生，“我们普惠园的教师收入只有高端园的一半。同时，因为成本所限，普惠园每个班级孩子数量四五十人，这么多孩子挤在一间教室里，要实现课程的游戏化非常困难”。
幼儿教师工资一直是个老大难问题。吉林省人大教科文卫委员会副主任委员孙忠民调研时发现，吉林省现有幼儿园在编教师近60%用的是小学编制，公办园教师编制非常缺。许多教师因为没有编制，工资刚过最低工资线，工作责任重，压力大，就纷纷跳槽，幼儿教师流失严重。
早在2013年，我国幼儿园教职工的配备有了“国家标准”。教育部发布的《幼儿园教职工配备标准（暂行）》要求，我国全日制幼儿园每班要配备2名专任教师、1名保育员（或配备3名专任教师），保教人员与幼儿比达到1∶7至1∶9。而现实中，政策的落地并不理想，私立幼儿园“一两名老师管一大片”的现象依旧普遍。
数据显示，我国学前教育经费仅占到整体教育经费的1.3%，而世界平均水平为3.8%。与各地政府部门主管下的机关幼儿园不同，私立和民办幼儿园教师的工资保障状况堪忧。在一些贫困、偏远地区，许多民办幼儿园教师甚至没有医疗保险和社会保险。这也出现了在某南方省会城市公办与民办幼儿园的月均收入差距达4000元的极端现象。
庞丽娟建议，教师基本工资应该上升为省级乃至于中央统筹保障，普惠性质幼儿园教师应该跟公办园同工同酬。“我们过去多年纠结于编制，实际上在努力增加编制的同时我们可以尝试多条腿走路，待遇对岗不对人，只要是培训合格、考核合格，做了幼儿教师就可以有同样的工资待遇，同样的社保和津补贴。这样可以非常有利于我们扩大教师的数量和提升教师的待遇。”
在王大泉看来，在学前教育立法中，需要对各级政府投入保障职责进行规定。“政府的公共财政投入可不可以采取更为灵活的措施，财政的钱到底是补在幼儿园上面，还是具体地提供给幼儿，可以根据情况来决定。”
“不论‘公’‘私’出身，论质量。”对此，庞丽娟表示赞同，建议在投入上、在办园体制上、教师政策上不唯公，而唯普惠性质量。只要收费较低的、办园比较规范的、有较好质量的，政府都应该给予财政支持，当然必须要经过考核和评估，形式上以奖代补。