重庆扶贫专报第六期
重庆坚持功能分区发展
着力从根上破解区域贫困
重庆坚决按照中央统一决策部署，准确审视基本市情和发展阶段，将片区扶贫开发作为一项事关全局和长远的综合性、系统性工作，坚持功能分区发展战略思路，着力从根上解决区域性贫困问题，补齐小康“短板”。
一、锁定“两大片区”，确立分区发展战略思路
重庆现有国家级扶贫开发工作重点县14个，其中12个处在秦巴山、武陵山国家集中连片贫困地区之中，区域性整体贫困问题突出。市委市政府高度重视，2014年元旦后的第一个工作日，中共中央政治局委员、市委书记孙政才就专程赴渝东南调研，并主持召开扶贫工作座谈会议，提出明确要求；2015年，又先后集中9天时间，深入渝东南、渝东北两大片区调研，再次分别主持召开座谈会议，进一步研究部署脱贫攻坚与区域发展；2016年1月4日至6日，习近平总书记视察重庆后，市委立即于1月7日召开市委常委（扩大）会议，随即召开全市干部大会，迅速落实中央部署要求，细化实化脱贫攻坚工作措施。
在多次调研、反复论证的基础上，市委根据秦巴山、武陵山国家集中连片贫困地区在重庆辖区内与渝东北、渝东南地理位置基本重合的实际，将14个国家级扶贫开发工作重点县划分为渝东北生态涵养发展区和渝东南生态保护发展区，其中渝东北生态涵养发展区内8个、渝东南生态保护发展区内6个。同时，明确两大功能区始终锁定“现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困”三大目标，坚持“以脱贫攻坚统揽经济社会发展全局”，坚持“贫困人口越线为基础、区县脱贫为支撑、区域发展为核心”的基本工作思路，实现脱贫攻坚推动区域发展，区域发展带动脱贫攻坚，切实将脱贫攻坚作为五大功能区域发展战略的重要组成，作为落实“四个全面”战略布局、推进“五位一体”现代化建设的重要平台和载体。
二、坚持“两轮驱动”，明确区域脱贫工作重点
针对渝东北生态涵养发展区和渝东南生态保护发展区资源要素趋紧、发展动力不足、贫困程度深等问题，着力从“减载、强能”两方面发力，既打造区域脱贫的“双动力”，又彰显“生态”首要功能。
（一）实施人口梯度转移，减少人口荷载
一是 统筹运用地票交易、国土整治、危旧房改造等行业部门政策资源，通过差异化补助和梯度搬迁，精准实施贫困人口高山生态扶贫搬迁。贫困户搬迁补助标准一律提高到1万元/人，个别特殊困难群众实行“兜底”搬迁。区县对口帮扶资金的60%以上精准用于贫困户搬迁补助及集中安置点配套基础设施建设，市级专项补助每个新增集中安置点特色产业资金10万元，落实搬迁户必要的“菜园地”，确保每户搬迁贫困户有1至2个增收项目或实现稳定就业。截止目前，全市累计安排市级以上专项资金45.09亿元，区县投入财政资金50.45亿元，完成搬迁安置54.2万人，其中贫困户24.8万人，约占搬迁人口的45.8%；启动集中安置点建设1684个，建成1294个。
二是 深化户籍制度改革，完善人口配套政策，引导渝东北生态涵养发展区、渝东南生态保护发展区农村人口特别是贫困人口向大都市区特别是城市发展新区、县城、小城镇梯度转移，促进人口分布与产业布局、资源环境相协调。近2年来，渝东北生态涵养发展区和渝东南生态保护发展区向区域外自愿、有序转移人口16万余人。
（二）强化资源环境约束，减少环境负荷
一是加强产业投资约束。 根据渝东北生态涵养发展区、渝东南生态保护发展区资源禀赋和功能定位，先后出台“产业负面清单”和“产业禁投清单”。从产业类别、投资强度等方面严格把关，逐步淘汰原有过剩产能和不符合功能定位的产业，禁止布局资源环境超载产业项目，限制占地规模过大产业项目。2年来，累计暂缓审批、不予审批环评项目264个，涉及投资459亿元。
二是加强环境保护约束。 根据环境容量和资源承载能力，出台差异化环境保护政策，制定相应的减排政策，严格控制污染物排放总量并逐年下降，提高生态服务功能，增加生态产品供给。建立多形式、多领域生态补偿机制，重庆资源与环境交易所挂牌运行，排污权有偿使用和交易工作有序推进，400余家企业完成排污权核定和有偿分配、实现交易额近亿元。
（三）加快基础设施建设，强化互联互通
加大对渝东北生态涵养发展区、渝东南生态保护发展区两大贫困地区基础设施建设支持力度。去年以来，两大片区启动实施跨区县脱贫攻坚重大基础设施项目64个，实施贫困村整村脱贫691个，推动扶贫小片区开发19个；整治山坪塘1.3万口，改造农村危旧房5.5万户；投资95亿元，新修和改建农村公路1.1万公里，行政村通畅率达87%，300户以上的撤并村通达率达100%；移动信号、广播电视信号覆盖率达98%。
（四）健全公共服务体系，提升保障水平
加大对渝东北生态涵养发展区、渝东南生态保护发展区两大贫困地区基本公共服务支持力度。投入财政资金3.83亿元，健全从幼儿园到大学、毕业就业全覆盖教育资助体系，全年资助贫困学生19.83万人次。投入专项资金1.9亿元，完善贫困群众医疗救助制度，将因病致贫家庭的重病患者全部纳入医疗救助。投入3.79亿元，建立低保标准与扶贫标准“两线合一”制度，18.6万丧失劳动能力的重度贫困人口全部纳入农村低保范围，实现应保尽保。
（五）全面开展就业培训，增强致富技能
统筹农业、人力社保、城乡建设、移民、扶贫等各类职业培训资源，着力打造雨露技工、创业培训、实用技术培训三大品牌，并将涉农培训资金65%以上用于重点区县转移就业和新型农民培训，确保劳动年龄段内有培训意愿的贫困群众“应训尽训”，实现有条件的贫困户“1户1人1技能”全覆盖。目前，已投入财政专项资金2.2亿元，完成各类培训14.98万人次。
（六）精准实施产业扶贫，确保区域发展
立足渝东北生态涵养发展区、渝东南生态保护发展区两大贫困地区资源优势，突出生态要求，安排特色效益农业资金10亿元，推进贫困区县产业结构调整，支持柑橘、生态渔、草食牲畜、茶叶、榨菜、中药材、调味品等重点产业链向贫困村、贫困户延伸。健全完善“企业+合作社+农户”的模式，大力培育发展农业龙头企业和农民合作组织，在贫困区县发展市级以上农业龙头企业350家以上、农民合作社1.7万家，通过龙头企业和合作社带动贫困户增收致富。以项目、资金、产权为纽带，引导贫困户以农房、土地、林地经营权等入股参与股份合作社生产经营；积极推广财政扶贫资金“参股入社、配股到户、按股分红、脱贫转股、滚动使用”和“社区支持农业”、“零首付”托养、“订单收购”等多种扶贫模式，增加贫困户收入。设立乡村旅游发展专项资金，每年全市旅游发展专项资金70%以上用于贫困地区旅游发展，实施乡村旅游扶贫村200余个，带动农户1.3万余户，户均增收3万余元。运用“互联网+”模式，实施千名农村电商带头人培养计划，健全农村电商综合服务网点，建设电商扶贫村100个、有影响力的农产品电子商务平台10个，组建重庆乡村旅游电子商务扶贫服务平台——重庆村游网，3000多家乡村旅游扶贫接待户开通网上接待业务。安排财政扶贫专项资金1000万元，在3个县开展光伏扶贫试点。
三、建立“三项机制”，确保区域脱贫实效
建立完善资源配置、考核评价、脱贫过渡等制度保障，确保渝东北生态涵养发展区、渝东南生态保护发展区两大贫困地区实现稳定脱贫、持续健康发展。
（一）建立资源配置机制
一是完善政策扶持体系。 针对渝东北生态涵养发展区和渝东南生态保护发展区是全市全面建成小康社会的“短板”区域，脱贫攻坚任务重、经济社会发展难等实际，从基础设施、公共服务、财税等十个方面出台专门扶持政策，加大支持力度。同时，针对脱贫攻坚专项制定“1+1+13”政策体系，细化、实化脱贫攻坚举措。
二是完善财政扶持制度。 按照“多予不取”原则，制定财政政策支持渝东北生态涵养发展区和渝东南生态保护发展区建设实施意见，加大均衡性财力转移支付力度，确保其人均财力增幅高于全市平均水平。市里新出台的民生、扶贫类政策，18个贫困区县一律不要求地方配套。财政扶贫资金投入实行“五年政策、三年到位”，3年脱贫攻坚期内，将累计新增投入财政资金82.8亿元。2015年，市级以上财政扶贫资金落地40.1亿元，较上年增长48%。
三是完善用地保障制度。 优化建设用地布局，充分保障渝东北生态涵养发展区和渝东南生态保护发展区城市功能完善、基本公共服务、基础设施建设、旅游发展等用地需求。每年每个贫困区县专项安排新增建设用地指标20公顷，精准用于发展乡村旅游扶贫、养老、特色扶贫产业发展等。支持贫困区县运用增减挂钩保障乡镇发展、新农村建设和高山生态扶贫搬迁集中居民点建设，按需保障周转指标。
（二）建立考核评价机制
一是 按照功能区域划分考核组别，出台改进完善区县（自治县）党政领导班子和领导干部综合考核意见，突出首要任务，差异化设置考核指标体系及权重。渝东北生态涵养发展区和渝东南生态保护发展区突出国家连片特困地区、国家重点生态功能区的基本定位，强化脱贫攻坚与生态文明建设，重点考核扶贫开发、特色农业、生态保护、旅游发展等。
二是 建立贫困区县脱贫攻坚工作专项考核办法，重点考核扶贫对象人均可支配收入、减少农村贫困人口数量、脱贫销号贫困村数量以及扶贫资金管理使用等情况。考核结果捆绑使用，凡未完成当年脱贫攻坚目标任务的，相应区县和市级扶贫集团成员单位年度考核“一票否决”，其党政领导班子、党政主要领导及分管领导取消评先评优资格，并对相关责任人予以问责。
（三）建立脱贫过渡机制
加大渝东北生态涵养发展区、渝东南生态保护发展区两大贫困地区集中帮扶力度，贫困区县脱贫“摘帽”后3年过渡期内“摘帽不摘政策”，一律保持工作力度不减、劲头不松，同督查、同考核、结果同运用，持续巩固脱贫成果。过渡期后，市里制定各类专项财政政策，实行全市同等国民待遇，补助资金按专项类别划拨，不再与贫困“帽子”挂钩。
综合处
