用得好实现双赢 用不好陷入被动——如何用好查封扣押权力？
文章来源：中国环境报
◆本报记者 李莹
新修订的《环境保护法》第二十五条规定：“企业事业单位和其他生产经营者违反法律法规规定排放污染物，造成或者可能造成严重污染的，县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，可以查封、扣押造成污染物排放的设施、设备。”
赋予环保部门查封、扣押造成污染物排放的设施、设备的权力，能够有效破解当前环境执法偏软、震慑威力不足等问题。然而，查封、扣押涉及公民诸多权利和自由，作为重要的行政强制措施，查封、扣押权是一把双刃剑，用得好能实现保护环境和促进经济发展的双赢，用不好则陷入被动。
明年1月1日，新修订的《环境保护法》正式实施。如何用好查封、扣押这项权力？基层环保部门还有哪些困惑？在行使查封、扣押权力时，还有哪些方面需要注意？
查封扣押实施主体有何要求？
《行政强制法》明确规定“查封、扣押应当由法律、法规规定的行政机关实施，其他任何行政机关或者组织不得实施”，非常明确地规定了查封、扣押的实施主体，必须是行政机关具备资格的行政执法人员，其他人员不得实施，而且这一执法权也不得委托给其他机构和人员。
但现实中，在各地环保部门机关工作的行政人员中，除了法制科的个别人员具有地方法制办颁发的环境监察执法证，其他人员都没有执法证，也就意味着没有执法资格。虽然环保部门下属的环境监察总队、支队、大队、中队和环保督查中心执法人员拥有执法证，但除河南、广东等地外，其他地方的环境监察队伍多属事业单位性质，非行政人员，不拥有查封、扣押权。
如何才能破解这一两难境况，既能让环保部门守法执法，又能让这项权力发挥应有的治污作用？
环境保护部环境监察局处罚处处长姬钢告诉记者，环保部门也在为解决这一问题做出努力。一方面，各地方环保部门可以借新修订的《环境保护法》实施的机会，要求增加环保部门编制。另一方面，《环境保护主管部门实施查封、扣押办法》（以下简称《办法》）日前出台。《办法》提出的实施查封、扣押的条件中，包括“由两名以上具有行政执法资格的环境行政执法人员实施，并出示执法身份证件”。也就是说，在执行查封、扣押过程中，需要环保局行政人员与环境监察部门的执法人员共同执法。这样做，既满足了行政机关执行查封、扣押的要求，也减轻了环保部门的负担。毕竟机关处（科）室人员有大量的工作，无法经常担负现场执法任务，日常大量的执法监管仍需由环境监察机构施行。
污染达到什么程度需要实施查封扣押？
什么叫“造成或者可能造成严重污染”？这个标准如何界定？《办法》对此也进行了解释。
《办法》第四条规定，排污者有下列情形之一的，环境保护主管部门依法实施查封、扣押：
（一）违法排放、倾倒或者处置含传染病病原体的废物、危险废物、含重金属污染物或者持久性有机污染物等有毒物质或者其他有害物质的；
（二）在饮用水水源一级保护区、自然保护区核心区违反法律法规规定排放、倾倒、处置污染物的；
（三）违反法律法规规定排放、倾倒化工、制药、石化、印染、电镀、造纸、制革等工业污泥的；
（四）通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据，或者不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式违反法律法规规定排放污染物的；
（五）较大、重大和特别重大突发环境事件发生后，未按照要求执行停产、停排措施，继续违反法律法规规定排放污染物的；
（六）法律、法规规定的其他造成或者可能造成严重污染的违法排污行为。
有前款第一项、第二项、第三项、第六项情形之一的，环境保护主管部门可以实施查封、扣押；已造成严重污染或者有前款第四项、第五项情形之一的，环境保护主管部门应当实施查封、扣押。
姬钢向记者举例，如果出现了雾霾等重污染天气，启动了雾霾重污染天气应急预案，如果发现企业违法排污，环保主管部门即可立即对其实施查封、扣押。这样可以大大提高违法成本，有效制约违法排污。
有地方环保部门执法人员向记者反映，第六项“其他造成或可能造成严重污染的违法排污行为”过于模糊，不易把握。环境保护部环境监察局李铮告诉记者，这是在为以后《大气污染防治法》、《水污染防治法》等的修订及一些地方性法规的要求留出空间。
查封扣押应遵循怎样的程序？
环境保护部东北环保督查中心的盛世海告诉记者，对于地方来说，细则规定越细越有利于操作，规定越准确，越能划清履职与失职的界限，越能帮助基层环保执法人员降低问责风险。
在查封、扣押的程序方面，《办法》对实施查封、扣押过程中调查取证、审批、决定、执行、送达、解除等也作了尽量细致的规定。姬钢告诉记者，对程序的规定是《办法》的核心部分。只有严格按照程序执法，才能既保障好企业的基本权利不受公权侵犯，又保护好环保部门正常履职。
《办法》在征求意见的过程中，一些地方也提出了顾虑：现在基层环境监察工作压力大、任务重，按照《办法》的要求，在查封、扣押某企业时，要先收集证据、再回环保局审批，如果案情重大或者社会影响较大，还要经环保主管部门集体审议决定，再回到企业实施查封、扣押。这样的流程过于繁琐，会耗费大量的人力物力。
面对这样的顾虑，李铮解释说，查封、扣押权力涉及公民的生产权、财产权，会对企业、职工等产生严重影响。因此，虽然程序复杂，但为了保证处理结果的科学、公正，必须严格按照程序执行，这是对企业负责，也是对环境执法人员负责。此外，查封、扣押只针对污染严重、影响较大的环境污染问题，不能作为常规执法手段。
环保部门保管风险如何化解？
《行政强制法》第二十六条规定：“因查封、扣押发生的保管费用由行政机关承担。”但现实中，环保部门查封、扣押的污染物排放设施、设备，大都在企业的厂区内，通常也都不具有可移动性。环保部门显然不可能派人或委托第三方派人24小时蹲在被查封、扣押的污染物排放设施、设备旁日夜看守。如果企业人员故意损毁被查封、扣押的设施、设备，反而需要环保执法部门承担赔偿责任，显然于情于理都说不通。
为了解决这一难题，《办法》提出，“查封的设施、设备造成损失的，由排污者承担。扣押的设施、设备造成损失的，由环境保护主管部门承担；因受委托第三人原因造成损失的，委托的环境保护主管部门先行赔付后，可以向受委托第三人追偿。”这样的规定进一步理清了各行为相对人的责任，减轻了环保部门的压力。