每日财经（2014年4月30日）第78期

24.12.2014 19:32

本文来源: 财政厅

　　目录
　　【长江经济带覆盖省市2013年GDP总量占中国41.2%】
　　【中国医改重点应该紧抓医生和服务】
　　【长江经济带成稳增长的政策支柱】
　　【中国政府有可能出台新一轮稳外贸措施】
　　【重庆版国资改革方案重点强调混合所有制】
　　【中国饮用水污染的严重程度还远未全部暴露】
　　【中国社保经办机构去行政化已愈发紧迫】
　　【中国经济与其去杠杆不如优化杠杆】
　　【新加坡成为全球第二大离岸人民币中心】
　　【农村宅基地改革何去何从？】
　　
　　
　　【长江经济带覆盖省市2013年GDP总量占中国41.2%】 4月28日，中共中央政治局常委、国务院总理李克强在重庆主持召开座谈会，研究依托黄金水道建设长江经济带，为中国经济持续发展提供重要支撑。李克强指出，要以沿江重要港口为节点和枢纽，统筹推进水运、铁路、公路、航空、油气管网集疏运体系建设，打造网络化、标准化、智能化的综合立体交通走廊。据国家统计局的数据，2013年，上海、江苏、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、四川、重庆、云南、贵州这11个长江经济带覆盖省（市）的GDP总量接近26万亿，占全部省（区、市）GDP总量（63万亿）的41.2%。分析认为，将超过中国经济总量4成、超过国土面积1/5、大约有6亿人口的区域纳入同一个经济带通盘考虑，预示着中国试图在更大的空间视野下促进资源的流动和配置。
　　
　　【中国医改重点应该紧抓医生和服务】中国的医疗体制改革在吵吵嚷嚷中已经搞了五年，据参与医改方案的专家称，五年来，政府总共投入的经费高达3万亿元。国家为医改拿出了巨资，医疗改革的成效如何呢？
　　长期参与医改方案研究和设计的北京大学李玲教授日前表示，医改五年来主要做了四件事：第一，预防方面，让老百姓不得病、少得病、不得大病，促进基本公共卫生服务逐步均等化。第二，看病方面，健全基层医疗卫生服务体系，推进公立医院改革试点。第三，吃药方面，初步建立国家基本药物制度。第四，报销方面，加快推进基本医疗保障制度建设。在李玲教授看来，医改的各个分项指标都超额完成了任务，比如十年前80%以上的中国人没有任何保险，现在医保覆盖率已经达到90%以上。
　　此前中国医改的目标设定是重建医疗卫生制度，强调政府主导和公益性。在李玲看来，医改最大的成就是使中国基层医疗卫生发生了三方面的变革。首先，政府对基层医疗卫生的定位和责任发生了历史性变革。其次，政府对基层医疗卫生投入发生了历史性变革。增加政府投入是新医改的重要特征。第三，基层医疗卫生机构的职能和服务方式发生了根本转变，由创收、注重经济效益转变为公益，由过去以疾病为中心转变为以健康为中心，由过去“等病人上门”的服务向深入社区、家庭的主动服务和“上门服务”转变。
　　不过，从老百姓就医的实际感受以及医生们的反映来看，医疗改革并不像投入了3万亿之后取得了显著进展的改革。比如，老百姓看病并没有变得便宜，以药养医的问题并没有根本改观、过度检查的现象依然严重，医疗资源不足的情况在国内依然严重，医疗服务质量并没有看到明显提高，医患纠纷反而愈演愈烈。如果医疗体制改革并没有带来显著的进展，那么医改的意义又何在呢？即使不能断定医改已经失败，但成效不佳则是可以肯定的。
　　在安邦研究人员看来，中国医改最重要的缺陷就是没有抓住关键问题，所提的目标很宏大，改革方案停留在所谓的顶层设计层面，而医改顶层设计方案只是定了目标、原则和方向，可操作性不强，当然落不了地。医改效果不好是因为缺钱吗？钱的确很重要，但医改最核心的问题不是钱的问题，因为国内医改做得好的地方恰恰不是经济条件好的地方。另外，政府投入的3万亿主要投到了医保，投向公共卫生和医疗服务机构的比重很小；由于公立医院改革滞后，医药费用的利益链不仅没有打破，反而在大量医保投入的刺激下茁壮成长。新医改以来，医院药品费用快速上涨，医疗费用变成了吃药费用。
　　我们认为，中国医改有两个关键问题必须抓住：一是改变现有医疗体制中对医生劳务价格的扭曲定价。现在病人都觉得看病贵，但在公立医院，一个护士注射价格才1元，还不如擦一双皮鞋。医生的待遇与其专业能力严重不匹配，一个专家门诊收费才17元，医生看一次病可得2元。这种定价扭曲严重抑制了医生的积极性。由于激励政策不对，“以药养医”与“过度医疗”在中国大行其道，医疗道德问题使得社会对医生失去了尊敬，形成了“在体制内越有良知的人，越想出走”的逆向选择格局。
　　二是改革医疗机制，在强化监管之下，鼓励医生自由执业，向市场提供充足的、有质量的医疗服务。此前的医改方案忽略了医生的主动作用，把医生视为如同医疗器械一样的“死资源”，没有调动他们成为医改的推动者和参与者。如果能借鉴国内外现成的发展经验，鼓励医生多点执行、自由执行，情况可能会大为改观。从国内迄今的实践来看，少数体制内的医生冲破体制束缚，开始自由执业，这为医疗体制改革带来了很大冲击。如果现有医疗体制不改，将会有更多医生在体制之外来建立新的体制。
　　最终分析结论：医疗体制改革应该抓住医生和服务供给两个要素，调整医生劳务定价，建立新的激励机制，鼓励更多医生向社会提供有质量的医疗服务。
　　
　　【长江经济带成稳增长的政策支柱】 4月28日，中共中央政治局常委、国务院总理李克强在重庆主持召开座谈会，研究依托黄金水道建设长江经济带，为中国经济持续发展提供重要支撑。在座谈会上，国家发改委负责人汇报了长江经济带建设总体考虑和相关规划。上海、江苏、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、四川、重庆、云南、贵州等11个长江经济带覆盖省（市）政府主要负责人汇报了对建设长江经济带的思考和建议。李克强说，长三角地区是我国经济增长的重要一极，中西部具有经济发展最大的回旋余地。建设长江经济带，就是要构建沿海与中西部相互支撑、良性互动的新棋局，通过改革开放和实施一批重大工程，让长三角、长江中游城市群和成渝经济区三个“板块”的产业和基础设施连接起来、要素流动起来、市场统一起来，促进产业有序转移衔接、优化升级和新型城镇集聚发展，形成直接带动超过1/5国土、约6亿人的强大发展新动力。此前（25日），中央政治局召开会议，提出推动京津冀协同发展和长江经济带发展。在经济回落到7.4%的低位时，为避免持续跌落，通过促进长江经济带发展来拉动中西部经济发展，已经成为稳增长的政策支柱。
　　
　　【中国政府有可能出台新一轮稳外贸措施】一季度的外贸形势不乐观。受去年同期基数畸高影响，今年一季度中国进出口总值5.9万亿元人民币，比去年同期下降3.7%，其中出口下降6.1%，进口下降1.2%。其中，3月出口同比下降6.6%，进口下降11.3%。政府工作报告设定的目标则在7.5%左右。28日，国务院副总理汪洋在天津调研时表示，今年以来，受外部需求不稳、国内成本上升等多种因素影响，对外贸易下行压力较大。要密切跟踪进出口形势，及时研究出台支持外贸发展的政策措施。汪洋指出，今年进出口形势较为复杂严峻，应采取有效措施保持进出口贸易稳定发展，同时也要大力推动结构调整和转型升级，培育外贸竞争新优势。他并称，要坚持进口与出口并重，支持先进技术设备、关键零部件和短缺资源进口，增加与人民生活密切相关的消费品进口。汪洋还称，天津是中国北方重要的开放门户，发展开放型经济的区位优势明显。要加快构建开放型经济新体制，推进行政审批制度改革，积极建设社会信用、经营异常企业名录、执法部门信息共享等综合监管体系，努力营造国际化、法治化的营商环境。要按照中央关于推进京津冀协同发展的战略部署，打破行政区域分割，促进国内外生产要素便捷高效流动，提高京津冀地区开放型经济的整体水平。
　　
　　【重庆版国资改革方案重点强调混合所有制】重庆国资改革方案有望近日面世。28日，重庆市国资委宣传处有关负责人表示，重庆国资改革方案已获得重庆市委市政府通过，目前正在等待正式文件出炉，预计最近便会公开发布。其中，混合所有制将是重点改革方向。去年12月初，已有报道援引重庆国资委人士的消息称，重庆国资改革方案在十八届三中全会之前已经开始部署，方案的指导意见已上报相关部门，最快在当年12月下旬出炉。此后，包括今年1月初“2014年重庆市国资工作会议”等节点，重庆国资改革方案将正式出台的消息不时见诸报端。近期市场再次传言，重庆国资改革方案有望近日出炉。前述宣传处有关负责人表示，方案确实已经获得了重庆市委市政府通过，现在正在等正式文件下来，估计最近就会向社会公开发布。这意味着，继上海、广东等地国资改革大戏揭幕之后，重庆国资改革也将正式开启。对于方案的具体内容，一位接近重庆国资委的人士表示，正式的方案中，黄奇帆市长此前提出的通过混合所有制实现资本重组的思路应该不会有出入。此前，重庆市市长黄奇帆提出了包括将合适的集团公司转化为投资公司等五种混合所有制改革思路，并计划将至少2/3的国企发展为混合所有制。要指出的是，在当前各地的国企改革中，混合所有制的确是常见的字眼，但观各方案，都只作了原则性的表述，而不涉及到具体的内容。事实上，混合所有制成功的关键，并不在于国资委拿出多少国有资产进行混合，而在于如何保证入股的过程公平公正公开，以及社会资本的知情、受益权能够得到有效保障。在离开法治建设的情况下谈混合所有制，只怕很难接上地气，难以说服民营企业家主动加入进来。
　　
　　【中国饮用水污染的严重程度还远未全部暴露】 4月11日兰州发生水污染事件之后，北京水质又被爆出重金属含量严重超标的传言。虽然后被辟谣，但水质安全已高度牵动人们的神经。事实上，北京的自来水厂设备与技术能力均在国内名列前茅，而其对水质的检测严格程度亦是数一数二的，因此其水质合格率相对也比较高。只是，全国有几个城市能做到像北京一样设备先进、技术多样、检测严格？根据官方数据，全国近20%的城市集中式地下水水源水质劣于Ⅲ类。全国浅层地下水大约有50%的地区遭到一定程度的污染，约一半城市市区的地下水污染比较严重。由于工业废水的肆意排放，导致80%以上的地表水、地下水被污染。而现在最大的风险并不在那些处于舆论的风口浪尖、被全国重点环保监测的113个城市，而在更多的中小城市和农村，那里饮用水水源的真实情况很可能比重点城市糟糕得多。北京大学环境与工程学院研究员刘永指出，农村和中小城市的检测设备和技术都非常欠缺，水厂的处理工艺又传统原始，随着地表水和地下水污染加剧，这些区域的居民所喝的水里含些什么都不清楚，才真正可怕。由于环保部公开的数据，只有113个重点大城市的信息，全国其他数千个城市的水质情况并未披露。有媒体多方问询都未能获得。一位不愿意披露姓名的学者表示，水质情况很糟糕，但有多糟却是个国家机密，估计真实的合格率只有50%左右。2012年住建部城市供水监测中心总工程师宋兰合也曾认可水质合格率仅为50%的判断，他认为剔除掉事实上不合格的三类水源，再剔除部分一二类水源中实际不合格的部分，中国城市水源地真正合格的比例大约为50%。
　　
　　【中国社保经办机构去行政化已愈发紧迫】社保经办机构是一级法人，在行政体制中是人社行政部门的二级下属机构。虽然诸多研究机构和专家学者多次呼吁社保经办机构应该去行政化，成为独立自主运营的社会公共服务机构，国家在行政体制改革中已有政事分开的要求，但这一建议在现实中却不易推动，人社行政部门对自己的“儿子”舍不得“放手”。社会保险人士和商业保险人士多认为，经办机构本应该是参保人的代言人，社保基金的经理人，基金安全的维护人，而现实中它却是行政部门的被管理人，这种错位导致经办机构无法达到服务型政府的要求。近日有媒体发现，地方人社厅局与它的“二级单位”社保局之间的关系“微妙”。某基层社保局长说表示，出政策的是人社行政部门，但最后参保人会把这些不满都记在社保局头上。社保经办部门在一线是最了解政策的可行性和参保人的实际需求，但却缺少话语权。面对行政单位出台的新政策，很多时候社保经办部门甚至没有政策知情权，并不比老百姓知道得更多更早。另一方面，许多行政主管部门对社保具体情况、数据掌握不齐全，将很多属于行政管理范围的社保业务，交由社保经办机构越俎代庖，再以人社部门名义处理。一些地方的行政主管部门甚至直接干预具体业务，操控技术流程。按照行政管理的规定，下级单位办事必须经过的流程多、环节多，如申请经费必须先报给上级人社部门，通过人社部门报给财政部门，财政部门审后，再批回人社部门，人社部门再批回社保机构。很多时候社保局提出的建议在人社局这个层面就已被搁置。可以看出，面对全民社保的改革压力，加上老龄化以及社会低收入群体社保意识的兴起，这种权责不对等的现象正在严重阻碍社保服务达到国家期望的标准。社保经办机构从人社行政部门分离、成为独立法人团体的体制改革已经越来越紧迫。
　　
　　【中国经济与其去杠杆不如优化杠杆】商业周期转换推升的信用风险正在不断地被强调，去杠杆化似乎正在成为监管层和商业银行的主要任务。但问题在于，中国经济的总杠杆率在全球较为适中，并没有达到如此恐慌的地步。央行中国经济杠杆率研究课题组发布的数据显示，2012年中国经济的总杠杆率大约为183%，远低于日本、英国、美国等发达经济体平均350%的杠杆率。
　　课题组援引国际货币基金组织（IMF）的统计显示，在政府杠杆率方面，1991－2012年从7.4%上升至26.1%，平均每年上升0.9个百分点。在企业部门杠杆率方面，2004－2013年也只提高8.5个百分点，达到109.6%。如果考虑到2012年末政府与企业部门约4.6万亿元（占GDP的8.9%）的债务重叠，实际增长更不明显。在住户部门杠杆率方面，2000－2012年由4.9%升至31.1%。在金融企业方面，2004－2012年杠杆率由10.8%上升至17.7%。
　　中国经济的总杠杆率相比西方实显然要好得很多，即便是增长迅速的政府和住户债务杠杆率，杠杆率相对较高的企业部门在过去十年间总增长也甚是微小。因此，实体经济的风险因行业和区域的局部问题显然已被刻意强调，尤其在错误的产能过剩政策调控下，商业银行不良贷款双增正是发生在被强制去产能的钢铁等五大行业。
　　在安邦研究人员看来，监管层已经到了急需调整错误政策的关口，尤其是在经济结构调整不断深化的当下。
　　一是需要重新理解产能过剩并调整政策。安邦此前已经指出，2013年被列入治理产能过剩重点的五大行业，2012年末的产能利用率均高于金融危机高峰期美国工业企业66.8%的利用率至少5个百分点以上，但2009年美国还是毅然推动再工业化，以增加就业提高社会总需求。而产能更应该理解为要素的组合，随着劳动和环保等制度约束的提高，产能过剩状况实际相对缓解，况且新兴经济体的产能建设需求依然强烈，这正是民间资本组成的中民投反周期切入钢铁行业的原因。政府应当将产能调整职能交由市场而不是相反，甚至以一刀切的方式恶化行业生态乃至银企良好互动关系，正确处理好政府与市场的关系，正是十八届三中全会的要求。
　　二是需要正确把握局部风险和系统性风险的关系。中国经济总体相对适中的杠杆率，决定了商业和金融风险的全局可控性。因此，监管部门不必过多地强调风险，也无须低估商业银行等金融机构的风险管控能力，风险和收益共生关系应该得到尊重而非被偏废，尤其在风险几乎被刻意强调的当下。况且，规模庞大的民间借贷实际在充当着正规金融的“防火墙”作用。
　　三是要积极引导货币存量促进结构调整。中国央行拥有相比美欧日同行更为庞大的资产负债表，并由此积累了庞大的货币资源，但却有相当数量的货币处于低效率使用乃至冻结状态。比如，在高比例存准制度下限制贷存比实无必要，降低贷存比以促进商业银行更多地向实体经济贷款而非通过同业空转，显然更有利于降低商业银行等金融机构的风险，并在提高实体经济信贷可得性的同时降低成本。再如，调整外汇储备投资政策，以改变中国作为全球唯一一家拥有巨额净债权但却长期维持投资收入逆差国家的可笑形象，大量外汇储备与其被海外国家和机构按低成本负债方式吸收再投入到经济快速增长的中国，还不如自主设立基金投资到中国。
　　四是要积极进行杠杆率的结构优化。实体经济作为社会财富根本来源的常识，不应该再被忽视。中国应该借鉴美国在发生金融危机后的做法，由政府发行国债将杠杆由私人部门转移到政府部门，适当提高政府相对较低的杠杆率，并由央行加大常备借贷便利（SLF）操作力度，增加对商业银行在产能过剩行业和落后地区的债务购买数量，缓解其不良贷款压力并提高其信心，促使商业银行走出在风险相对较高行业和地区竞相抽贷的囚徒困境。在产业政策上，积极支持中国企业的品牌建设，提升中国制造在全球产业链中的地位和附加价值，而这方面离不开双边和多边自由贸易谈判的积极推进。
　　最终分析结论：总体杠杆相对西方有显著优势的中国经济，需要走出过于警惕风险的囚徒困境，正确把握局部风险和系统性的关系，组合利用财政货币政策工具进行结构性杠杆调整，促进经济结构调整并缓释风险。
　　
　　【新加坡成为全球第二大离岸人民币中心】人民币在海外的扩张令人振奋。28日，据外电报道，中国与东南亚迅速加强的商业关系推动着人民币的使用，令新加坡一跃超过伦敦，成为仅次于香港的全球第二大离岸人民币交易中心。据报道，两年前英国一系列措施的出台，伦敦已成为亚洲以外的主要人民币交易城市。然而，全球支付系统SWIFT的数据显示，经由新加坡处理的人民币支付交易的价值，在去年3月到今年3月增长了375%，在今年2月即超过伦敦。根据SWIFT数据，新加坡目前占所有离岸人民币支付交易的6.8%，伦敦占5.9%。香港的占有率为72%。报道称，相关数据给了伦敦富有象征意味的一击，全球外汇交易有超过40%发生在伦敦。人们预期，随着中国逐渐开放资本市场和推动人民币自由化，伦敦金融城在人民币交易中最终也将具有类似的重要性。但亚洲最大外汇交易中心新加坡的领先，反映出一个事实：人民币在国际上的崛起，到目前为止主要得益于其在贸易金融中的使用，而新加坡正是东南亚的贸易金融中心。新加坡以资产计第三大银行大华银行（United Overseas Bank）表示，其处理的人民币支付交易量在过去10个月中增长逾88%。大华银行交易银行业部门战略业务主管John Kong表示，“我们预期，在东南亚与中国之间的贸易走廊迅速成长的推动下，这一增长将持续下去。”而在香港、新加坡与伦敦的支持下，人民币也在离岸市场上呈现出一片欣欣向荣的态势。
　　
　　【农村宅基地改革何去何从？】在土地改革中，农村宅基地相关制度改革是其中的重要部分，涉及到农村土地的集约节约利用、小产权房处置、农民的财产权能、农民向城市流转等相关问题。十八届三中全会提出“建立城乡统一的建设用地市场”，还曾引发了“农村宅基地能否自由交易”的猜想。目前，尽管关于土地管理制度改革的总体方案尚未由国务院最终批准，但地方对宅基地能否流转、流转的相关案例极为关注，部分地方政府就类似问题向安邦专门咨询。在此，我们对目前宅基地改革的进度和未来可操作的范围予以分析和阐述。
　　据悉，国土资源部已经开始对农村宅基地领域的改革做出原则性的部署。由于我国尚未有全国性的关于农村宅基地的统一法律和规章，2014年国土部将抓紧制定“宅基地管理办法”（以下简称“办法”），完善农村宅基地管理制度。关于“办法”的制定，国土部已经会同有关部门，考虑赋予农村宅基地抵押、担保、转让过程中的相关权利及实现的相关路径。目前，国土资源部相关司局正在收集、总结地方对于宅基地管理过程中各种创新的办法和经验，作为制定“办法”的基础性材料。制定“办法”有一个重要前提，就是先搞试点总结经验，然后把试点的经验纳入到“办法”的编制中，上升为一个相对统一的规章，为以后在全国推开该项目工作提供依据。
　　由此可见，未来宅基地的改革方案主要来源于已有的地方对宅基地管理的创新试点经验。结合十八届三中全会《决定》中的相关条文，“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道”。我们认为宅基地改革的范围将包括三个方面：与实现农民的财产权利相关的“宅基地抵押、担保”；与财产权和农民进城相关的“宅基地流转或转让”；与城镇化相关的“宅基地的退出”。
　　为解决农村资金短缺问题而赋予农民宅基地抵押、担保、转让的权利将会成为宅基地改革最核心的内容。之所以有这样的论断，一是因为十八届三中全会《决定》中的相关条文，城乡土地同权同价指的是“农村集体经营性建设用地”，而宅基地属于“集体非经营性建设用地”；与宅基地相关的内容，体现在“农民的财产性收入”部分。二是宅基地一再被确认不能“自由交易”，国土部长称，城里人到农村买地建房属于“逆城镇化”行为，是坚决不能允许的。这意味着宅基地改革中，自由交易的通道未被开启，而金融功能被放大。那么地方相关试点情况如何呢？在部分地区，宅基地使用权在确权颁证后被用于农村产权抵押融资。例如，广东省于2012年在梅州、湛江、云浮等地启动的农村金融改革创新试验，推进了“农村宅基地和土地承包经营权抵押贷款试点”。同年，宁夏平罗县作为中国农村综合改革试点县之一，探索建立了农村土地产权抵押融资制度，农民可以用农村土地承包经营权、流转经营权和宅基地使用权向银行进行抵押贷款。
　　宅基地流转或转让范围的变化是宅基地改革最具突破性的部分。在当前法律制度框架下，农村宅基地及在其上兴建的农民住房禁止转让给外村村民和非农业户口居民。其流转的方式，系根据农村集体经济组织人口和居住面积情况，由农村集体经济组织在其内部进行调整和分配。在地方试点中，宅基地上农民住房流转的范围具有改革的可能性。2013年8月，广东省法制办就《广东省农村宅基地管理办法（送审稿）》公开征求意见，里面就提出了宅基地在本村、本镇农民之间流转的方案。2013年9月，温州市出台了《农村产权交易管理暂行办法》，明确12类农村产权可上市交易，其中最显著的一条是，农民房屋所有权可在县域内农户之间交易。由于农民房屋转让后，宅基地使用权随之转让，间接实现了农村宅基地在县域范围的有限交易。
　　探索宅基地退出机制是地方政府在城镇化集约利用土地中最值得研究的问题。由于缺乏完善的退出机制，多地出现“一户多宅”的局面，部分宅基地甚至出现闲置。因此，设计宅基地退出机制对于建设用地指标转换有着重要意义。成都、重庆就利用了相关的制度设计，实行“地票交易”。继成都、重庆之后，湖北省在今年的省委一号文件提到“选择若干乡镇开展农村宅基地有偿退出机制试点”，鄂州成为全国第三个规范化试行地票交易的城市。此外，安徽宁国市、湖北武汉市、四川德阳市等地在十八届三中全会后也在探索农村宅基地退出机制，对自愿退出宅基地且今后不再重新申请宅基地的农户，予以建设性补偿、实物补偿、货币补偿等补偿方式。
　　在以上宅基地改革的三个方向中，国家对实现农村宅基地的转让、抵押、担保等财产权更为关注，而地方可能对宅基地退出带动的土地置换、建设用地指标转换更感兴趣。但地方不管要进行何种方向的改革，都需要获得国家授权成为试点，在规定的范围内进行。

本文来源: 财政厅

24.12.2014 19:32